Concetti Fondamentali di Diritto Amministrativo Italiano: Principi e Organizzazione

Definizioni Fondamentali

Ordinamento Giuridico

L'ordinamento giuridico è l'insieme di norme e principi che disciplinano i rapporti umani nella società, regolando i comportamenti tra i suoi membri e verso terzi. È un ordine coercitivo in cui determinati comportamenti sono necessari per attuare gli ideali della società.

Diritto Amministrativo

È quel ramo del diritto pubblico che regola l'organizzazione e l'attività della pubblica amministrazione, i suoi rapporti con i cittadini e l'esercizio della funzione amministrativa dello Stato. Si occupa di disciplinare il potere dell'amministrazione e il rapporto giuridico con il cittadino, anche al fine di limitarne l'esercizio.

Stato

Soggetto di diritto, una persona giuridica in grado di esercitare diritti e poteri giuridici (potestà) e di assumere obblighi. Tradizionalmente, i suoi poteri sono divisi in legislativo, esecutivo e giudiziario.

Stato di Diritto

È un principio giuridico fondamentale che implica la subordinazione dello Stato e dei suoi organi al diritto e la supremazia della Costituzione e della legge. Nessun potere è al di sopra della legge.

Personalità Giuridica dello Stato

Sì, lo Stato ha personalità giuridica e, come tale, può esercitare diritti e assumere obblighi.

L'Amministrazione Statale

Amministrazione Statale in Senso Organico (o Soggettivo)

Si riferisce al complesso di organi ed enti pubblici che compongono l'apparato amministrativo dello Stato e che sono preposti alla cura concreta degli interessi pubblici.

Amministrazione Statale in Senso Funzionale (o Oggettivo)

Indica l'attività concreta svolta dagli organi e dagli enti pubblici per soddisfare le esigenze della collettività e perseguire l'interesse pubblico.

Ministero

I Ministeri sono le strutture fondamentali dell'amministrazione centrale dello Stato. Sono organi superiori di cooperazione con il Presidente del Consiglio e il Governo nelle funzioni di indirizzo politico e amministrazione dei rispettivi settori. Essi prevedono e valutano le politiche e i progetti, studiano e propongono norme, assegnano risorse e sovrintendono alle attività degli uffici dipendenti.

Segretariato Generale / Dipartimento

All'interno di alcuni ministeri può esistere un Segretariato Generale o una struttura per Dipartimenti. Il Segretario Generale o il Capo Dipartimento ha compiti di coordinamento dell'azione amministrativa del ministero e di gestione interna. È un collaboratore diretto del Ministro.

Prefetto (Rappresentante dello Stato nella Regione/Provincia)

Il Prefetto rappresenta il Governo nel territorio della provincia (e ha funzioni anche a livello regionale). È responsabile del coordinamento delle attività amministrative statali sul territorio, della supervisione e del controllo su alcuni enti e dell'ordine e sicurezza pubblica.

Principi dell'Organizzazione Amministrativa

Principio di Legalità nell'Organizzazione

Gli enti e gli organi pubblici devono essere creati e organizzati dalla legge, che ne definisce le competenze e la struttura.

Principio di Gerarchia

Implica una struttura organizzativa piramidale in cui gli organi inferiori sono subordinati a quelli superiori, i quali esercitano poteri di direttiva, controllo e risoluzione dei conflitti. Il modello gerarchico puro è oggi spesso temperato da altri modelli organizzativi.

Centralizzazione Amministrativa

Modello organizzativo in cui le funzioni e i poteri decisionali sono concentrati negli organi centrali dello Stato (Governo, Ministeri).

Decentramento Amministrativo

Trasferimento di funzioni e poteri decisionali dallo Stato centrale a enti territoriali autonomi (Regioni, Comuni - decentramento autarchico o territoriale) o a enti pubblici funzionali dotati di autonomia (decentramento istituzionale o funzionale).

Deconcentrazione (o Decentramento Burocratico)

Si ha quando un organo centrale delega poteri decisionali a organi periferici della stessa amministrazione (es. Direzioni Territoriali del Lavoro dipendenti dal Ministero), senza che questi abbiano personalità giuridica propria.

Principio di Specializzazione

Significa che l'apparato amministrativo comprende istituzioni pubbliche con competenze specifiche per determinate materie o settori (es. Ministero della Salute, Autorità Garante della Concorrenza).

Ente Pubblico Decentrato (Autarchico o Funzionale)

Si ha quando poteri pubblici sono attribuiti a un ente statale distinto dall'amministrazione centrale, dotato di personalità giuridica propria e autonomia organizzativa e funzionale. Può essere territoriale (Comune, Regione) o funzionale (INPS, Università).

Organo Decentrato (Deconcentrato)

Si ha quando un organo centrale delega poteri decisionali a organi periferici della stessa amministrazione, i quali però non hanno personalità giuridica propria e rimangono parte della struttura centrale.

Organo o Ente Indipendente (Autorità Indipendenti)

Si tratta di enti o autorità pubbliche caratterizzate da un elevato grado di autonomia dal Governo e dal potere politico. Le loro autorità di vertice non dipendono dalla fiducia del Governo né sono a esso subordinate gerarchicamente. Caratteristiche tipiche includono: autonomia organizzativa e finanziaria, potere normativo secondario, neutralità rispetto agli interessi politici ed economici.

Persona Giuridica di Diritto Pubblico

È un ente, diverso dallo Stato, creato per legge o sulla base della legge per perseguire fini pubblici, dotato di personalità giuridica e spesso di poteri pubblici.

Elementi Caratterizzanti una Persona Giuridica Pubblica

• Patrimonio proprio
• Scopo pubblico
• Personalità giuridica
• Titolarità di poteri pubblici (potestà pubbliche)

Servizi Pubblici e Attività Economica dello Stato

Servizio Pubblico (in senso stretto)

Attività (economica o non) volta a soddisfare bisogni collettivi essenziali, che lo Stato o un altro ente pubblico assume come propria o ne garantisce l'erogazione in modo continuo, regolare e universale (es. trasporto pubblico locale, sanità, istruzione).

Dotazione Organica di un Servizio Pubblico

È l'insieme del personale assegnato a un servizio pubblico o a un ufficio; le risorse umane.

Finalità Pubblica

L'obiettivo di interesse generale che l'attività amministrativa o un servizio pubblico mira a perseguire.

Imprese Pubbliche

Le attività imprenditoriali dello Stato o di altri enti pubblici possono essere svolte tramite:

• Enti pubblici economici: Enti con personalità giuridica pubblica che svolgono attività d'impresa (status in via di superamento).
• Società a partecipazione pubblica: Società di diritto privato (S.p.A., S.r.l.) il cui capitale è detenuto in tutto o in parte dallo Stato o da altri enti pubblici. Sono disciplinate prevalentemente dal diritto privato, ma con normative specifiche di derivazione pubblicistica (Testo Unico Società Partecipate - D.Lgs. 175/2016).

Organizzazione Territoriale Decentrata

Si riferisce agli enti pubblici che hanno competenza su una specifica porzione del territorio nazionale e sono dotati di autonomia, come le Regioni, le Province (con funzioni ridotte), le Città Metropolitane e i Comuni.

Governo Regionale e Sindaco: Parallelo

(Il documento originale poneva questa domanda senza fornire risposta. Si tratta di confrontare gli organi di governo e le funzioni di una Regione con quelli di un Comune)

Comune

È l'ente locale autonomo fondamentale, con personalità giuridica e patrimonio proprio, il cui scopo è rappresentare la propria comunità, curarne gli interessi e promuoverne lo sviluppo culturale, economico e sociale.

Autonomia del Comune

Il Comune è un ente autonomo perché:

• Ha un proprio Statuto e potestà regolamentare.
• Ha funzioni amministrative proprie.
• I suoi organi (Sindaco, Consiglio, Giunta) sono eletti direttamente dai cittadini e non sono nominati dal Governo né subordinati gerarchicamente ad esso.
• Gode di autonomia finanziaria (nei limiti stabiliti dalla legge).

Sindaco

È l'organo monocratico a capo del governo del Comune, eletto direttamente dai cittadini. È la massima autorità comunale, responsabile dell'amministrazione, rappresenta l'ente, convoca e presiede la Giunta, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici comunali.

Funzioni Proprie dei Comuni

I Comuni esercitano tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale, principalmente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale. Esempi includono:

• Pianificazione urbanistica (Piano Urbanistico Comunale - PUC o PGT)
• Edilizia privata
• Servizi sociali
• Polizia locale
• Viabilità comunale
• Gestione dei rifiuti urbani (spesso in forma associata)
• Servizi anagrafici e stato civile
• Servizi culturali, sportivi, scolastici (per la parte di competenza comunale)

Funzioni Delegate (o Conferite) ai Comuni

(Il documento originale poneva questa domanda senza fornire risposta. Si tratta delle funzioni che leggi statali o regionali attribuiscono ai Comuni pur non essendo strettamente 'proprie')

Competenze Comunali (Esempi)

Oltre alle funzioni generali, i Comuni hanno specifiche competenze attribuite dalla legge, come:

• Rilascio di permessi di costruire
• Gestione dell'anagrafe
• Celebrazione di matrimoni civili
• Emissione di ordinanze (es. per la viabilità o contingibili e urgenti)
• Organizzazione dei servizi elettorali

Concetti Chiave dell'Azione Amministrativa

Funzione Pubblica

L'attività svolta nell'interesse della collettività da un organo amministrativo nell'esercizio di una potestà pubblica attribuita dalla legge. È irrinunciabile, intrasferibile (salvo delega prevista per legge) e non ha carattere privatistico o commerciale.

Bisogno Pubblico

Un bisogno individuale o collettivo la cui soddisfazione è ritenuta di interesse generale e viene perciò assunta come compito dallo Stato o da un altro ente pubblico, garantendo tendenzialmente parità di accesso (es. bisogno di salute, istruzione, sicurezza).

Potere di Autotutela Esecutiva (Esecutorietà)

È il potere dell'amministrazione di dare esecuzione diretta e coattiva ai propri provvedimenti amministrativi (divenuti inoppugnabili o per i quali la legge lo consente), senza dover ricorrere preventivamente a un giudice, utilizzando, se necessario, i mezzi previsti dalla legge, inclusa la forza pubblica.

Potere di Coercizione

Potere di un organo pubblico di imporre l'adempimento dei propri ordini o decisioni, anche richiedendo direttamente l'intervento della forza pubblica per far rispettare le proprie decisioni.

Principi dell'Azione Amministrativa

Principio di Legalità

Tutta l'attività amministrativa deve trovare il suo fondamento nella legge, che ne definisce presupposti, competenze, limiti e finalità. L'amministrazione può fare solo ciò che la legge le consente (legalità formale) e deve farlo nel modo e per i fini stabiliti dalla legge (legalità sostanziale).

Principio di Responsabilità

La pubblica amministrazione e i suoi funzionari sono responsabili (civilmente, amministrativamente, penalmente, disciplinarmente) per gli atti compiuti in violazione di leggi o regolamenti o che arrechino danno a terzi.

Principio di Efficienza

L'amministrazione deve agire ottimizzando il rapporto tra risorse impiegate e risultati ottenuti, evitando sprechi e ritardi.

Principio di Efficacia

L'azione amministrativa deve essere idonea a raggiungere gli obiettivi di interesse pubblico prefissati dalla legge.

Principio di Continuità

Le funzioni e i servizi pubblici essenziali devono essere erogati senza interruzioni, per garantire la soddisfazione costante dei bisogni collettivi.

Principio dell'Impulso d'Ufficio (o Principio Inquisitorio nel Procedimento)

Implica l'obbligo per l'amministrazione competente di avviare e portare avanti il procedimento amministrativo (quando l'avvio è d'ufficio) o di compiere tutti gli atti necessari per la sua istruzione e conclusione (anche quando avviato su istanza di parte), senza che l'inerzia delle parti possa arrestarlo. L'amministrazione può acquisire d'ufficio fatti e prove.

Principio di Ufficialità (Avvio d'Ufficio)

Riguarda i casi in cui gli organi pubblici hanno il dovere di avviare un procedimento amministrativo autonomamente, senza attendere l'istanza di parte, al verificarsi dei presupposti di legge (contrapposto all'avvio su istanza di parte).

Principio di Giustiziabilità (o della Tutela Giurisdizionale)

Ogni atto della pubblica amministrazione che leda un diritto soggettivo o un interesse legittimo di un cittadino può essere sottoposto al controllo di un giudice (ordinario o amministrativo) attraverso un giusto processo, per ottenerne l'annullamento, la modifica o il risarcimento del danno.

Principio del Controllo

L'attività amministrativa è soggetta a diverse forme di controllo (interno, esterno, di legittimità, di gestione) per verificarne la conformità alle norme e l'adeguatezza ai fini pubblici.

Principio di Correttezza (o Probity)

Riguarda il dovere dei funzionari pubblici di agire con integrità, onestà e imparzialità, anteponendo sempre l'interesse pubblico a quello privato ed evitando conflitti di interesse.

Principio di Trasparenza

L'attività amministrativa deve essere accessibile e comprensibile ai cittadini. Implica obblighi di pubblicazione di dati e documenti e il diritto di accesso alle informazioni detenute dalla P.A. (vedi oltre).

Principio di Pubblicità

Gli atti amministrativi rilevanti, specialmente quelli normativi o a carattere generale, devono essere resi conoscibili ai cittadini attraverso forme di pubblicazione idonee (es. Gazzetta Ufficiale, Albo Pretorio, siti web istituzionali).

Principio di Sussidiarietà

Le funzioni amministrative devono essere attribuite al livello di governo più vicino ai cittadini (sussidiarietà verticale: Comune > Provincia/Città Metropolitana > Regione > Stato). Lo Stato interviene solo se i livelli inferiori non sono in grado di svolgere adeguatamente le funzioni. Inoltre, gli enti pubblici dovrebbero favorire l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale (sussidiarietà orizzontale).

Principio di Imparzialità

La pubblica amministrazione ha il dovere di agire senza discriminazioni o favoritismi, trattando tutti i soggetti in modo uguale in situazioni uguali e in modo diverso in situazioni diverse, sulla base di criteri obiettivi e ragionevoli. Comporta il divieto di decisioni arbitrarie.

Principio di Non Arbitrarietà

Gli enti pubblici non possono adottare decisioni basate sul mero capriccio o favoritismo, ma devono agire sulla base di istruttoria adeguata, motivazione logica e congrua, e nel rispetto delle norme giuridiche.

Fondamento Costituzionale del Principio di Legalità

Il principio di legalità trova fondamento in diverse norme costituzionali, tra cui principalmente l'Art. 97 Cost. (che impone l'organizzazione secondo legge e l'imparzialità e il buon andamento), ma anche gli Artt. 23 (nessuna prestazione personale o patrimoniale se non in base alla legge), 24 e 113 (tutela giurisdizionale contro gli atti della P.A.), 1 (sovranità popolare nelle forme e nei limiti della Costituzione).

La Competenza Amministrativa

Competenza

È la misura della potestà amministrativa attribuita dalla legge a un determinato organo o ente pubblico. È una manifestazione del principio di legalità: un ente pubblico può esercitare solo i poteri e le funzioni (competenze) attribuitegli espressamente dalla legge, per materia, territorio o grado.

Caratteristiche della Competenza

• Inderogabile: Di regola, non può essere modificata dalla volontà degli organi o delle parti (salvo casi di delega, avocazione, ecc. previsti dalla legge).
• Non estensibile: Non può essere esercitata al di fuori dei limiti stabiliti (salvo eccezioni come la proroga di competenza).
• Collegata a un interesse pubblico.
• Appartiene all'organo (o all'ente) e non alla persona fisica che temporaneamente lo ricopre.

Incompetenza e Conflitti di Competenza

L'incompetenza si verifica quando un organo esercita un potere che la legge attribuisce a un altro organo. Può essere assoluta (se l'organo appartiene a un plesso amministrativo diverso o a un altro potere dello Stato) o relativa (se l'organo appartiene allo stesso plesso ma la competenza è di un altro organo per materia, territorio o grado). Il conflitto di competenza sorge quando due o più organi affermano o negano contemporaneamente la propria competenza sulla stessa questione.

Delega di Competenza

È il trasferimento dell'esercizio di competenze da un organo superiore a uno inferiore all'interno della stessa amministrazione (delega interorganica) o da un ente a un altro (delega intersoggettiva), sulla base di una previsione di legge. Il delegante mantiene la titolarità del potere e può impartire direttive e controllare il delegato.

Estensione della Competenza (Proroga)

In casi specifici previsti dalla legge, la competenza di un organo può estendersi oltre i limiti territoriali o materiali ordinari (es. competenza dell'organo che rimane in carica fino all'insediamento del nuovo - prorogatio).

Il Controllo sull'Amministrazione

Forme di Controllo

• a) In base al tempo: controllo preventivo (ex ante, prima che l'atto produca effetti) e controllo successivo (ex post, su atti già efficaci o sull'attività svolta).
• b) In base all'obbligatorietà: controllo obbligatorio (richiesto dalla legge) e controllo facoltativo (attivato su richiesta).
• c) In base al rapporto tra controllore e controllato: controllo interno (svolto da organi della stessa amministrazione) ed esterno (svolto da organi esterni all'amministrazione controllata, es. Corte dei Conti, Parlamento, Giudici).
• d) In base all'oggetto: controllo di legittimità (verifica la conformità dell'atto alle norme) e controllo di merito (valuta l'opportunità e la convenienza dell'atto rispetto all'interesse pubblico - oggi raro e limitato) o controllo di gestione (valuta efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa).
• e) In base agli effetti: controllo impeditivo (impedisce all'atto di produrre effetti, es. annullamento, rifiuto del visto), sostitutivo (l'organo di controllo si sostituisce a quello controllato), o collaborativo (fornisce pareri o osservazioni).

Controllo Giudiziario sull'Attività Amministrativa

Sì, il controllo giurisdizionale esercitato dai giudici (amministrativi - TAR e Consiglio di Stato, ordinari, contabili - Corte dei Conti) è una forma fondamentale di controllo esterno e successivo (talvolta anche cautelare) sulla legittimità (e in casi limitati sul merito) dell'azione amministrativa, attivato su ricorso del soggetto interessato.

Controllo e Impugnazione

Il controllo (in senso lato) è l'attività di verifica dell'azione amministrativa. L'impugnazione è lo strumento attraverso cui un soggetto che si ritiene leso da un atto amministrativo ne chiede la revisione o l'annullamento, attivando un procedimento di controllo (amministrativo, attraverso ricorsi interni come quello gerarchico, o giurisdizionale, attraverso il ricorso al giudice).

Corte dei Conti

È un organo ausiliario dello Stato, a rilevanza costituzionale, dotato di indipendenza e autonomia. Esercita principalmente:

• Il controllo preventivo di legittimità su determinati atti del Governo e delle amministrazioni statali (tramite il 'visto' e la 'registrazione').
• Il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, verificando la rispondenza dei risultati ai programmi (efficacia, efficienza, economicità).
• Funzioni giurisdizionali in materia di contabilità pubblica (giudizi di conto) e responsabilità amministrativa per danno erariale (giudizi di responsabilità).

Visto e Registrazione della Corte dei Conti

Il 'visto' è l'atto con cui la Corte dei Conti, nel controllo preventivo, dichiara la legittimità di un provvedimento amministrativo. La 'registrazione' è l'atto conseguente al visto positivo, con cui il provvedimento viene inserito in appositi registri, condizione necessaria per la sua efficacia. Se la Corte rifiuta il visto per illegittimità, l'atto non può, di regola, produrre effetti (salvo 'registrazione con riserva' in casi eccezionali).

Trasparenza e Accesso alle Informazioni

Diritto alla Tutela Giurisdizionale Effettiva

Comprende il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi, il diritto a un processo che si svolga davanti a un giudice terzo e imparziale, precostituito per legge, in tempi ragionevoli e con piene garanzie di difesa (diritto al contraddittorio, diritto alla prova, ecc.), nonché il diritto all'esecuzione delle decisioni giudiziarie.

Principio di Trasparenza Attiva

È l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di pubblicare proattivamente determinate informazioni e documenti (es. su organizzazione, performance, bandi di gara, bilanci, incarichi) sui propri siti web istituzionali, in una sezione dedicata denominata "Amministrazione Trasparente", in modo completo, aggiornato, facilmente accessibile e riutilizzabile.

Principio di Trasparenza Passiva (Diritto di Accesso)

Riguarda il diritto di chiunque di accedere a dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria. Si articola principalmente in:

• Accesso documentale (L. 241/1990): Richiede un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata.
• Accesso civico semplice (D.Lgs. 33/2013): Diritto di chiunque di richiedere documenti, informazioni o dati per i quali sia stata omessa la pubblicazione obbligatoria.
• Accesso civico generalizzato (FOIA italiano - D.Lgs. 33/2013): Diritto di chiunque di accedere a dati e documenti detenuti dalle P.A., ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti.

Principio di Rilevanza (Presunzione di Accessibilità)

Si presume che tutte le informazioni detenute dalle pubbliche amministrazioni siano 'pubbliche' e quindi accessibili, indipendentemente dal formato, supporto, data, origine o classificazione, salvo le eccezioni tassativamente previste dalla legge.

Principio della Libertà di Informazione

Ogni persona ha il diritto di accedere alle informazioni detenute dalle pubbliche amministrazioni (specialmente tramite l'accesso civico generalizzato), con le sole eccezioni o limitazioni tassativamente stabilite dalla legge per tutelare interessi pubblici o privati specifici.

Principio della Divisibilità delle Informazioni (Accesso Parziale)

Se un documento contiene sia informazioni accessibili sia informazioni sottratte all'accesso per legge (es. dati personali sensibili, segreti commerciali), l'accesso è consentito alla parte del documento che non contiene le informazioni riservate, oscurando o espungendo queste ultime.

Principio della Massima Divulgazione (Pro Accesso)

Le pubbliche amministrazioni devono interpretare le norme sull'accesso in modo da favorire la massima conoscibilità possibile delle informazioni, applicando le eccezioni in modo restrittivo e motivato.

Principio di Facilitazione

Le procedure per l'accesso alle informazioni devono essere semplici e tali da facilitare l'esercizio del diritto, evitando oneri o condizioni che possano ostacolarlo ingiustificatamente.

Principio di Tempestività

Le pubbliche amministrazioni devono rispondere alle richieste di accesso entro i termini previsti dalla legge (generalmente 30 giorni), con la massima celerità possibile e senza tattiche dilatorie.

Principio di Gratuità

L'accesso ai documenti e alle informazioni è gratuito, salvo il rimborso dei costi di riproduzione effettivamente sostenuti dall'amministrazione e richiesti prima del rilascio.

Tutela in Caso di Diniego o Mancata Risposta all'Accesso

In caso di diniego (esplicito o implicito per decorrenza dei termini senza risposta) o di differimento dell'accesso civico generalizzato, il richiedente può:

1. Presentare richiesta di riesame al Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT) dell'ente che ha negato l'accesso.
2. In alternativa o successivamente (in caso di diniego del RPCT), rivolgersi al Difensore Civico competente per territorio (se costituito).
3. In alternativa o in caso di esito negativo dei rimedi precedenti, presentare ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR).

Procedure analoghe, con alcune differenze, valgono per l'accesso documentale ex L. 241/1990.

Procedura in Caso di Controinteressati

Se l'amministrazione individua soggetti controinteressati (coloro che vedrebbero pregiudicato un loro diritto alla riservatezza dall'accesso, es. dati personali, segreti industriali), deve dar loro comunicazione della richiesta di accesso. I controinteressati possono presentare motivata opposizione entro 10 giorni dal ricevimento della comunicazione. L'amministrazione decide sull'accesso dopo aver valutato l'opposizione.

Motivi di Segretezza o Riservatezza (Limiti all'Accesso)

L'accesso (specialmente quello generalizzato) è escluso o limitato per proteggere interessi pubblici o privati specifici, tassativamente indicati dalla legge (Art. 5-bis D.Lgs. 33/2013). I principali limiti riguardano la tutela di:

• Interessi pubblici: Sicurezza pubblica e ordine pubblico; sicurezza nazionale; difesa e questioni militari; relazioni internazionali; politica e stabilità finanziaria ed economica dello Stato; conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; regolare svolgimento di attività ispettive.
• Interessi privati: Protezione dei dati personali; libertà e segretezza della corrispondenza; interessi economici e commerciali di persone fisiche o giuridiche (es. proprietà intellettuale, diritto d'autore, segreti commerciali).
• Altri casi di segreto o divieto di divulgazione previsti espressamente dalla legge (es. segreto d'ufficio, segreto statistico, segreto istruttorio penale).

L'amministrazione deve comunque valutare concretamente se il pregiudizio all'interesse tutelato sia reale e se l'accesso parziale sia possibile.

Illustrazione del Processo di Reclamo (Riesame)

In caso di diniego o mancata risposta all'accesso civico generalizzato entro 30 giorni:

1. Il richiedente può presentare richiesta di riesame al RPCT dell'amministrazione che ha negato l'accesso (o al dirigente sovraordinato se il diniego proviene da un ufficio dirigenziale).
2. La richiesta va presentata entro 30 giorni dalla conoscenza del diniego o dalla formazione del silenzio.
3. Il RPCT decide con provvedimento motivato entro 20 giorni, sentiti eventualmente i controinteressati.
4. Se il RPCT accoglie il riesame, l'amministrazione deve consentire l'accesso. Se lo respinge, o se non decide entro 20 giorni, il richiedente può rivolgersi al Difensore Civico o al TAR.

Consiglio per la Trasparenza (Ruolo dell'ANAC)

In Italia non esiste un"Consiglio per la Trasparenz" come organo specifico di ricorso generalizzato. Tuttavia, l'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è un'autorità amministrativa indipendente con personalità giuridica di diritto pubblico, che svolge un ruolo centrale nella promozione della trasparenza e nella vigilanza sul rispetto degli obblighi relativi (D.Lgs. 33/2013). L'ANAC adotta linee guida in materia di trasparenza e accesso civico, può esercitare poteri ispettivi e sanzionatori, e può essere adita dal Difensore Civico o dal RPCT per pareri in caso di richieste di riesame complesse. Non è però, di regola, un organo a cui il cittadino possa ricorrere direttamente contro un diniego di accesso.

Altri Principi Generali

Principio di Uguaglianza davanti alla Legge

Sancito dall'Art. 3 della Costituzione, significa che tutti i cittadini sono uguali davanti alla legge, senza distinzioni di sesso, razza, lingua, religione, opinioni politiche, condizioni personali e sociali (uguaglianza formale). Impone inoltre alla Repubblica di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l'uguaglianza (uguaglianza sostanziale). Per la P.A., implica il dovere di trattare tutti allo stesso modo in situazioni identiche e di applicare la legge senza discriminazioni.

Principio di Tutela del Legittimo Affidamento

Tutela la fiducia che il cittadino ripone nella coerenza e nella stabilità dell'azione dei pubblici poteri. L'amministrazione non può contraddire improvvisamente e senza adeguata giustificazione un proprio precedente comportamento o provvedimento che abbia ingenerato nel privato un'aspettativa ragionevole e fondata su una situazione di apparente legittimità.

Attività Normativa e Regolazione

Attività Normativa dello Stato (Regolazione)

L'intervento dello Stato attraverso norme (leggi, regolamenti) per disciplinare settori dell'economia o della società. Si giustifica per correggere i cosiddetti 'fallimenti del mercato' (es. monopoli, esternalità, asimmetrie informative) o per tutelare interessi pubblici generali (es. salute, ambiente, sicurezza, concorrenza) che il libero mercato non garantirebbe adeguatamente.

Fallimento del Mercato

Si verifica quando il libero gioco delle forze di mercato non riesce a raggiungere un'allocazione efficiente delle risorse o un risultato desiderabile dal punto di vista sociale. Cause comuni includono:

• Presenza di monopoli o oligopoli
• Esternalità (positive o negative)
• Esistenza di beni pubblici
• Asimmetrie informative (una parte ha più informazioni dell'altra)

Esternalità

Sono gli effetti (positivi o negativi) che l'attività economica o il comportamento di un soggetto produce sul benessere di altri soggetti, senza che tali effetti si riflettano nei prezzi di mercato (es. l'inquinamento prodotto da una fabbrica è un'esternalità negativa per i residenti; la ricerca scientifica può generare esternalità positive per la società).

Significati del Concetto di Bene Pubblico

• a) Come interesse pubblico: Un valore o fine che riguarda l'intera collettività (es. salute pubblica, sicurezza).
• b) Come bene demaniale o patrimoniale: Un bene appartenente allo Stato o a un ente pubblico (es. strade, spiagge, edifici pubblici).
• c) Come bene economico: Un bene caratterizzato da non rivalità (il consumo da parte di uno non impedisce il consumo da parte di altri) e non escludibilità (è difficile o impossibile escludere qualcuno dal suo consumo una volta prodotto) (es. difesa nazionale, illuminazione stradale). I beni pubblici puri sono spesso forniti dallo Stato perché il mercato privato tenderebbe a produrne in quantità insufficiente.

Autoregolamentazione (o Autodisciplina)

Si ha quando le regole di condotta per un determinato settore o professione sono stabilite dagli stessi soggetti che ne fanno parte (es. codici deontologici degli ordini professionali, standard tecnici definiti da associazioni di categoria), spesso con un riconoscimento, una vigilanza o un supporto da parte dello Stato.

Principio di Precauzione

In situazioni di incertezza scientifica riguardo a un possibile rischio grave e irreversibile per la salute umana o l'ambiente, impone l'adozione di misure preventive e protettive anche prima che vi sia una prova scientifica certa del nesso causale tra un'attività/prodotto e il danno potenziale. È particolarmente rilevante nel diritto ambientale e sanitario.

Principio di Proporzionalità nella Regolazione

Le misure adottate dall'autorità pubblica (specialmente se limitative di diritti fondamentali o della libertà economica) devono essere:

• Idonee: Capaci di raggiungere lo scopo legittimo prefissato.
• Necessarie: Non devono esistere misure alternative ugualmente efficaci ma meno invasive o restrittive.
• Proporzionate in senso stretto (o adeguate): I benefici ottenuti in termini di interesse pubblico devono essere commisurati ai sacrifici imposti ai privati, senza un onere eccessivo e sproporzionato.

Potere Sanzionatorio dello Stato

Potere Sanzionatorio dello Stato

È il potere dello Stato di irrogare sanzioni (di natura penale, amministrativa, civile, disciplinare) per la violazione di norme giuridiche. Il diritto amministrativo sanzionatorio riguarda specificamente le sanzioni applicate dalla pubblica amministrazione per la violazione di norme amministrative.

Dibattito sui Principi del Diritto Penale e Sanzioni Amministrative

Esiste un dibattito sulla relazione tra illecito penale e illecito amministrativo. Una tesi (unitarietà del potere punitivo) sostiene una sostanziale omogeneità qualitativa, affermando che anche alle sanzioni amministrative (specialmente quelle più afflittive) debbano applicarsi i principi garantisti del diritto penale (legalità, colpevolezza, proporzionalità, giusto procedimento), come richiesto anche dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (nozione di 'materia penale'). Un'altra tesi sottolinea le differenze (finalità prevalentemente ripristinatoria o dissuasiva dell'illecito amministrativo, diversa autorità competente, diversa natura delle sanzioni), pur riconoscendo l'applicazione di alcuni principi fondamentali anche al diritto amministrativo sanzionatorio (es. L. 689/1981).

Principio di Legalità/Tipicità nell'Esercizio del Potere Punitivo

Nessuno può essere sottoposto a sanzione amministrativa se non in forza di una legge entrata in vigore prima della commissione della violazione (riserva di legge). La legge deve descrivere in modo sufficientemente preciso il fatto sanzionato (principio di tassatività/determinatezza) e la relativa sanzione. È vietata l'applicazione analogica delle norme sanzionatorie.

Principio di Proporzionalità nell'Esercizio del Potere Punitivo

La sanzione amministrativa applicata deve essere adeguata alla gravità della violazione commessa e all'eventuale danno cagionato. La legge spesso prevede limiti edittali (minimo e massimo) e criteri per la commisurazione della sanzione (es. gravità della violazione, opera svolta dall'agente per eliminare o attenuare le conseguenze, personalità dell'agente, condizioni economiche).

Principio di Colpevolezza nell'Esercizio del Potere Punitivo

Di regola, per essere assoggettati a sanzione amministrativa, è necessario che la violazione sia stata commessa almeno con colpa (negligenza, imprudenza, imperizia) o con dolo (intenzionalità). La responsabilità oggettiva (indipendente da dolo o colpa) è ammessa solo in casi eccezionali previsti dalla legge.

Principio del Giusto Procedimento nell'Esercizio del Potere Punitivo

Il procedimento volto all'irrogazione della sanzione amministrativa deve garantire al presunto trasgressore il diritto di difendersi: diritto di essere informato dell'addebito (contestazione), diritto di presentare memorie e documenti, diritto di essere sentito se richiesto, diritto di conoscere gli atti istruttori (diritto al contraddittorio).

Conseguenze del Principio di Legalità nelle Sanzioni Statali

La principale conseguenza è che sia le fattispecie di illecito amministrativo sia le relative sanzioni devono essere previste dalla legge (o da atti aventi forza di legge). I regolamenti possono solo specificare o integrare la previsione legislativa, ma non possono introdurre autonomamente nuovi illeciti o sanzioni (salvo eccezioni limitate e discusse).

Potere Normativo Secondario

Potere Regolamentare

È il potere attribuito a determinati organi dello Stato (Governo, Ministri) e ad altri enti pubblici (Regioni, Enti Locali, Autorità Indipendenti) di emanare norme giuridiche secondarie (regolamenti) per disciplinare materie specifiche, dando attuazione o integrazione alle leggi primarie, nei limiti stabiliti dalla Costituzione e dalle leggi stesse.

Disposizioni Costituzionali sul Potere Regolamentare

La Costituzione disciplina il potere regolamentare principalmente:

• All'Art. 117, comma 6: Attribuisce la potestà regolamentare allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva (salvo delega alle Regioni) e alle Regioni in ogni altra materia. Attribuisce inoltre potestà regolamentare a Comuni, Province e Città Metropolitane per l'organizzazione e lo svolgimento delle funzioni loro attribuite.
• All'Art. 87, comma 5: Attribuisce al Presidente della Repubblica il potere di emanare i regolamenti (deliberati dal Governo).
• La disciplina di dettaglio dei regolamenti del Governo è contenuta nella Legge n. 400/1988 (Art. 17).

Atti Normativi dei Comuni

I Comuni esercitano la loro autonomia normativa principalmente attraverso:

• Lo Statuto comunale: Atto normativo fondamentale approvato dal Consiglio comunale che disciplina l'organizzazione e il funzionamento dell'ente, nel rispetto dei principi fissati dalla legge (TUEL - D.Lgs. 267/2000).
• I Regolamenti comunali: Atti normativi secondari approvati dal Consiglio comunale (o dalla Giunta in casi specifici) che disciplinano materie di competenza comunale (es. regolamento edilizio, regolamento di polizia urbana, regolamento sull'uso dei beni comunali, regolamento TARI, regolamento sull'organizzazione degli uffici).
• Le Ordinanze: Provvedimenti del Sindaco (o dei dirigenti) che possono avere anche contenuto normativo generale e astratto in casi specifici (es. ordinanze contingibili e urgenti per sanità o sicurezza pubblica).

Situazioni Giuridiche Soggettive

Diritto Soggettivo Pubblico

Sono posizioni giuridiche di vantaggio attribuite a un soggetto dall'ordinamento giuridico nei confronti della pubblica amministrazione. Si distinguono tradizionalmente in:

• Diritti soggettivi (perfetti): Quando la norma attribuisce direttamente un bene della vita al privato, riconoscendogli una pretesa diretta nei confronti dell'amministrazione, la quale ha un potere vincolato o nessun potere discrezionale (es. diritto alla pensione se si hanno i requisiti, diritto di proprietà). La loro lesione è tutelata davanti al giudice ordinario (salvo giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo).
• Interessi legittimi: Quando la norma attribuisce all'amministrazione un potere discrezionale per la cura di un interesse pubblico, il privato non ha una pretesa diretta al bene della vita, ma ha un interesse giuridicamente rilevante a che l'amministrazione eserciti tale potere in modo corretto e legittimo (nel rispetto delle leggi, con logicità, imparzialità, ecc.). La loro lesione è tutelata davanti al giudice amministrativo. Si distinguono in pretensivi (se si mira a ottenere un provvedimento favorevole) e oppositivi (se si mira a conservare un bene o a opporsi a un provvedimento sfavorevole).

Procedure per Ottenere Informazioni da un Organo Amministrativo

Le procedure per ottenere informazioni detenute da un organo amministrativo sono principalmente:

• Consultazione delle informazioni pubblicate obbligatoriamente sul sito web dell'ente nella sezione "Amministrazione Trasparente" (Trasparenza Attiva).
• Presentazione di una richiesta di accesso civico semplice (ai sensi del D.Lgs. 33/2013) per dati e documenti la cui pubblicazione obbligatoria sia stata omessa.
• Presentazione di una richiesta di accesso civico generalizzato (FOIA italiano - ai sensi del D.Lgs. 33/2013) per dati e documenti ulteriori, senza necessità di motivazione specifica, salvo i limiti di legge.
• Presentazione di una richiesta di accesso documentale (ai sensi della L. 241/1990) se si ha un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento richiesto.

Si vedano le sezioni precedenti sulla Trasparenza Passiva e le relative procedure di richiesta e tutela.