Il Decreto Legislativo in Italia: Funzioni, Limiti e Controllo di Costituzionalità

Il Decreto Legislativo (Artt. 76, 77 Cost.)

Il Parlamento (le Camere) detiene il potere legislativo e può delegare al Governo il potere di emanare norme aventi forza di legge, i cosiddetti decreti legislativi.

La delega legislativa è l'atto mediante cui le Camere conferiscono al Governo tale potere, nei limiti e secondo i criteri stabiliti dalla Costituzione (principalmente art. 76).

Il decreto legislativo non può invadere materie coperte da riserva assoluta di legge formale.

Tipologie di Decreti Legislativi

I decreti legislativi possono essere principalmente di due tipi:

• Innovativi: Derivano da una legge delega che fissa principi e criteri direttivi specifici. Il loro scopo è elaborare testi normativi complessi o riformare interi settori, creando nuove norme giuridiche sostanziali.
• Compilativi (o Testi Unici): Derivano da una legge delega (spesso una legge ordinaria) che autorizza il Governo a raccogliere e coordinare norme preesistenti. La loro funzione è quella di raccogliere in un unico testo normativo le disposizioni vigenti relative a una determinata materia, spesso sparse in diverse fonti legislative, al fine di semplificare il quadro normativo. Generalmente, non creano nuove norme giuridiche sostanziali, ma possono armonizzare quelle esistenti.

Condizioni per la Delega Legislativa (Art. 76 Cost.)

La delega legislativa deve rispettare precise condizioni costituzionali:

• Deve essere conferita esclusivamente tramite legge (la cosiddetta legge delega).
• Può essere conferita solo al Governo come organo collegiale.
• Deve indicare un oggetto definito.
• Deve stabilire un termine entro cui la delega può essere esercitata.
• Deve contenere i principi e criteri direttivi cui il Governo deve attenersi.

Il mancato rispetto di queste condizioni, in particolare dei principi e criteri direttivi, rende il decreto legislativo incostituzionale per eccesso di delega (violazione dell'art. 76 Cost.).

Limiti e Divieti

• Divieto di sub-delega: La Costituzione vieta la sub-delega; il Governo non può a sua volta delegare il potere legislativo ricevuto ad altri soggetti.
• Esaurimento della delega: La delega si esaurisce con il suo esercizio. Se il Governo emana un decreto legislativo prima della scadenza del termine, non può emanarne un altro successivamente sulla base della stessa delega, anche se riguardasse aspetti tralasciati. Una tesi minoritaria ammette la possibilità di decreti correttivi o integrativi, purché previsti dalla delega stessa o strettamente necessari e nei limiti dei principi originari.
• Modifica della legge delega: La legge delega non può autorizzare la modifica di sé stessa né, di norma, conferire poteri per emanare norme retroattive.

Decreti Legislativi Compilativi (Testi Unici)

La legge delega per l'adozione di Testi Unici dovrebbe specificare se si intende creare:

• Un Testo Unico meramente compilativo, che si limita a raccogliere le norme esistenti senza modificarne la portata.
• Un Testo Unico volto ad armonizzare e coordinare le norme esistenti (talvolta definito 'innovativo' in senso lato). In questo caso, sono possibili limitate modifiche per assicurare la coerenza e l'aggiornamento della disciplina, ma sempre nel rispetto dei criteri fissati dalla delega.

Se un decreto legislativo (specie un Testo Unico) omette di includere alcune disposizioni preesistenti sulla materia, sorge il problema della loro vigenza. Secondo una parte della dottrina, le norme omesse sarebbero implicitamente abrogate se la delega mirava a creare una disciplina organica ed esclusiva. Tuttavia, l'interpretazione prevalente tende a considerare ancora in vigore le disposizioni non espressamente abrogate e non incompatibili con la nuova disciplina, per evitare vuoti normativi.

Controllo sui Decreti Legislativi

Sono previste diverse forme di controllo sui decreti legislativi:

Controllo Politico (Parlamentare)

Le Camere possono esercitare un controllo sull'operato del Governo nell'esercizio della delega, ad esempio tramite:

• Esame di relazioni governative.
• Interrogazioni, interpellanze, mozioni.
• Eventuali pareri delle commissioni parlamentari competenti, se previsti dalla legge delega.

Questo controllo valuta la conformità del decreto alla legge delega (rispetto dell'oggetto, dei principi, dei criteri, del termine) e la sua coerenza politica e costituzionale. Se le Camere riscontrano vizi o motivi di dissenso, non possono annullare direttamente il decreto, ma possono:

• Sollecitare il Governo a modificarlo (se ancora possibile).
• Approvare una legge successiva per modificarlo o abrogarlo.
• Sollevare la questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte Costituzionale (tramite ricorso Stato-Regioni, se pertinente, o indirettamente tramite giudizio incidentale).

Controllo Giurisdizionale

Il decreto legislativo è un atto avente forza di legge, pertanto il controllo sulla sua legittimità costituzionale spetta in via esclusiva alla Corte Costituzionale (art. 134 Cost.). Tuttavia, si discute sul ruolo del giudice ordinario (o amministrativo) nel controllo dei decreti legislativi, specie riguardo all'eccesso di delega.

La dottrina e la giurisprudenza hanno proposto diverse interpretazioni:

1. Controllo esclusivo della Corte Costituzionale: Una prima tesi nega qualsiasi potere di controllo diretto al giudice comune, riservando ogni valutazione di costituzionalità (incluso l'eccesso di delega) alla Corte Costituzionale.
2. Potere di sollevare la questione di costituzionalità: La tesi prevalente, basata sull'art. 1 della Legge Cost. n. 1/1948 e sull'art. 23 della Legge n. 87/1953, riconosce al giudice comune il potere/dovere di sollevare la questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte Costituzionale. Qualora un giudice, nel corso di un processo, debba applicare un decreto legislativo e ne dubiti la conformità alla Costituzione (anche per eccesso di delega rispetto all'art. 76 Cost.), deve sospendere il giudizio e rimettere la questione alla Corte Costituzionale. La questione può essere sollevata d'ufficio o su istanza di parte. In questa prospettiva, il controllo del giudice comune è indiretto, in quanto attiva il sindacato accentrato della Corte Costituzionale.
3. Potere di disapplicazione (tesi minoritaria/controversa): Una terza tesi ammette che il giudice comune possa disapplicare il decreto legislativo in casi di vizi particolarmente gravi ed evidenti (es. emanazione fuori termine, invasione di materie coperte da riserva di legge assoluta, violazione manifesta dei principi e criteri direttivi), considerandolo come un atto viziato per incompetenza o carenza di potere in concreto.

Quest'ultima posizione si basa talvolta sull'argomento che un decreto emanato in palese violazione dei presupposti della delega (art. 76 Cost.) non sarebbe un vero atto con forza di legge, ma degraderebbe a un rango inferiore (atto amministrativo o normativo sub-legislativo), come tale sindacabile direttamente dal giudice comune o amministrativo che potrebbe annullarlo o disapplicarlo. Tuttavia, la giurisprudenza costituzionale è ferma nel riservare alla Corte il giudizio sull'eccesso di delega come vizio di legittimità costituzionale.