Fondamenti e Struttura della Pianificazione Territoriale Regionale in Italia

Origine, Caratteristiche e Obiettivi della Pianificazione Regionale

La pianificazione regionale è una delle tre forme di pianificazione territoriale coinvolte nella gestione dell'uso del suolo, insieme alla pianificazione urbana e alla pianificazione settoriale. Si può approssimativamente affermare che il territorio è il risultato ordinato di due tipi fondamentali di intervento:

• La pianificazione urbana: piani urbanistici a varie scale progettati per ordinare le aree urbane, organizzare la crescita urbana e conservare il suolo non edificabile.
• Pianificazione settoriale: comprende infrastrutture, attrezzature collettive, aree naturali, ecc.

La pianificazione territoriale emerge come risposta a sfide non adeguatamente affrontate nel contesto della pianificazione urbana o settoriale. In particolare, le dinamiche territoriali che spiegano la sua origine possono essere specificate in:

Fattori Determinanti per la Pianificazione Territoriale

1. Crescita Urbana e Formazione delle Aree Metropolitane

La gestione delle aree metropolitane richiede strumenti gestionali che vanno oltre la pianificazione urbana tradizionale.

2. Squilibri Regionali

Questo tema è in comune con la politica regionale; la pianificazione territoriale non è destinata primariamente alla riduzione delle disparità regionali e allo sviluppo economico, ma alla pianificazione del territorio a livello regionale.

3. Aree con Problemi Specifici

Aree con problematiche specifiche, come le aree rurali svantaggiate, le zone di alta montagna, le coste, ecc., costituiscono il terzo pilastro che spiega la necessità della pianificazione territoriale. Queste aree richiedono solitamente una zonizzazione dettagliata del territorio, che stabilisca gli orientamenti e promuova azioni specifiche per ogni tipologia di zona.

La Gerarchia dei Piani e la Cascata di Pianificazione Territoriale

La pianificazione territoriale deve essere vista come parte di una catena gerarchica di piani, in cui ciascuno conterrà le determinazioni per il livello inferiore, in conformità con il principio di pianificazione a cascata. Questo principio non si riferisce solo ai legami tra i piani territoriali gerarchicamente superiori e gli altri piani settoriali, ma anche alla sequenza dei vari piani territoriali.

La regione è il settore chiave per la pianificazione territoriale, ma quest'area è solitamente troppo vasta, complessa ed eterogenea per fornire linee guida territoriali precise. Pertanto, si definiscono solitamente aree più piccole per lo sviluppo di nuovi piani territoriali con un maggior livello di dettaglio. Questi piani sono spesso chiamati Piani Territoriali Parziali o Linee Guida (Sub-regionali o di Contea) di gestione del territorio, che raccolgono le determinazioni dei piani territoriali generali e le trasferiscono alla pianificazione urbanistica e settoriale.

Cascata di Pianificazione: Catena dei Piani Territoriali

Si identificano quattro livelli territoriali nella catena di pianificazione:

1. Livello dell'Unione Europea: Negli ultimi anni, l'Unione Europea ha mostrato una volontà di andare oltre la politica regionale (strutturale e di coesione) per entrare nel campo della pianificazione territoriale e della gestione dell'uso del suolo.
2. Livello Nazionale: Anche il livello nazionale è uno spazio possibile per la pianificazione del territorio nazionale. Tuttavia, nel caso spagnolo, il trasferimento delle competenze di pianificazione regionale ai governi regionali ha fatto sì che, per ora, non sia stata effettuata una programmazione territoriale nazionale.
3. Livello Regionale: Questo è il livello più appropriato per la pianificazione territoriale. Nel caso della Spagna, la maggior parte delle regioni ha predisposto piani regionali chiamati Orientamenti Territoriali nella maggior parte delle leggi.
4. Livello Sub-regionale: Un campo molto importante, soprattutto nelle regioni di grandi dimensioni con notevole eterogeneità. I piani subregionali fungono da ponte tra le determinazioni più generali dei piani regionali e la pianificazione urbana e settoriale.

Sviluppo della Pianificazione Territoriale in Spagna

Land Act 1956

Ha incluso i protagonisti di quella che oggi è conosciuta come pianificazione territoriale, stabilendo un sistema di pianificazione a cascata che comprendeva quello nazionale, provinciale o locale, e parziale o generale di sviluppo urbano. Sia i piani nazionali che quelli provinciali erano figure di pianificazione.

Land Act del 1975

La riforma della Legge sulla Pianificazione nel 1975 ha introdotto due nuove figure di pianificazione territoriale:

1. Piano Nazionale di Gestione (PNO)

Era un piano territoriale a livello statale la cui funzione era stabilire gli orientamenti di massima del territorio:

• Determinare la struttura complessiva del territorio e dei sistemi di base.
• Identificare la natura delle attività integrate e assegnare la distribuzione consigliata della popolazione.
• Individuare i settori per la conservazione o il rafforzamento del patrimonio naturale.
• Stabilire programmi e azioni da sviluppare a medio termine per raggiungere gli obiettivi previsti.

Nota: Il PNO non è stato sviluppato, poiché il trasferimento di competenze alla programmazione autonoma ne ha scoraggiato l'attuazione.

2. Piani di Coordinamento Territoriale (PDTC)

Erano dati di pianificazione territoriale statale o di gestione di aree progettate a livello sovra-provinciale o di contea. La loro funzione era formulare linee guida per la pianificazione:

• Sviluppare la distribuzione geografica degli usi del territorio e delle attività.
• Definire misure di protezione per le aree protette (naturali, paesaggistiche, ecc.).
• Stabilire misure per il miglioramento dell'ambiente urbano.
• Stabilire misure di tutela del patrimonio storico, artistico, architettonico e culturale.
• Identificare le infrastrutture di base per le comunicazioni (terra, mare, aria) e l'approvvigionamento idrico, l'igiene, la produzione e la distribuzione di energia.

Il trasferimento delle competenze di pianificazione alle Comunità Autonome (CCAA) ha reso superflue le figure di pianificazione territoriale previste dalla Legge del 1975, poiché ogni CCAA ha sviluppato la propria legislazione territoriale, con diverse figure di pianificazione territoriale generalmente paragonabili ai Piani di Coordinamento Regionale.

Sviluppo della Pianificazione Territoriale nel Decentramento Autonomo

La pianificazione nelle CCAA è stata il vero punto di partenza della pianificazione in Spagna, attraversando le seguenti fasi:

1. Emanazione da parte di ogni Comunità Autonoma della propria normativa in materia di pianificazione spaziale, che riporta i dati propri della pianificazione territoriale.
2. Sviluppo e approvazione dei piani territoriali (globali) a livello regionale, chiamati anche linee guida generali.
3. Sviluppo e approvazione dei piani territoriali (parziali) a livello subregionale o distrettuale, chiamati anche linee guida parziali.
4. Sviluppo e adozione di piani settoriali.

Contenuti di Base di un Piano Territoriale

I contenuti di un piano territoriale possono essere classificati in base a tre criteri:

1. In Base alla Natura dell'Indicazione

• Carattere Guida: Misure volte a promuovere comportamenti nella direzione indicata dal piano, ma il cui adempimento non è obbligatorio.
• Carattere Vincolante: Le misure previste sono vincolanti per l'adempimento.

2. In Base alla Natura dell'Azione

• Carattere Passivo: Le misure indicate sono norme, ovvero determinazioni vincolanti ad applicazione diretta per la pubblica amministrazione e i privati.
• Carattere Attivo: Quando il piano include misure o azioni da sviluppare.

3. In Base all'Esecutività

• Carattere Diretto: Quando le misure non devono essere sviluppate, ma semplicemente raccolte ad altri livelli di pianificazione.
• Carattere Indiretto: Quando l'azione o le azioni contenute in un piano territoriale di sviluppo richiedono sviluppo e precisione nella pianificazione di ordine inferiore.

Infrastrutture e Sistema Relazionale

I piani territoriali regionali, attraverso il modello proposto, guideranno la pianificazione settoriale e le questioni urbane più rilevanti. I sistemi relazionali sono:

Integrazione con l'Esterno

L'inserimento del territorio nelle linee e nelle reti nazionali e internazionali è una preoccupazione costante dei piani territoriali.

Collegamento Interno

Un adeguato collegamento del territorio pianificato.

Coordinamento Intermodale

La pianificazione territoriale è il contesto più appropriato per aumentare il coordinamento tra i diversi modi di trasporto, un tema che solitamente esula dalla pianificazione dei singoli settori (stradale, ferroviario, portuale, aeroportuale, ecc.).

Piani Territoriali e Modello di Sistema Economico

Il modello proposto dal piano territoriale deve definire le seguenti azioni riguardanti il sistema economico produttivo:

• Zonizzazione: Definizione di aree depresse, in declino e determinazioni sul miglioramento delle dinamiche produttive e delle dotazioni infrastrutturali.
• Azioni volte a migliorare il livello tecnologico di un territorio per attrarre attività tecnologicamente avanzate.

Piani Territoriali e Ambientali

La questione ambientale è un altro aspetto significativo relativo alla pianificazione territoriale. Il piano dovrebbe stabilire:

• Le categorie di gestione per l'ambiente fisico.
• Pianificazione del suolo non edificabile (cinture verdi-paesaggio).