Meccanismi di Controllo e Ricorsi nel Diritto Amministrativo: Legalità e Giurisdizione

Risoluzione dei Conflitti tra Amministrazione e Privato

I conflitti tra l'Amministrazione e il privato possono essere risolti in tre modi:

1. La volontà e il reciproco accordo: Questa è la regola generale.
2. Decisione unilaterale dell'Agenzia di Stato.
3. Ricorso ai tribunali.

Quando non si raggiunge un accordo comune, l'Amministrazione agisce unilateralmente, pronunciando la decisione con l'atto di risoluzione. In questo momento, il soggetto privato è in grado di impugnare tale decisione in tribunale, facendo ricadere il caso nella terza posizione.

La risoluzione unilaterale da parte dell'Amministrazione deve avvenire entro 90 giorni dalla data del certificato di collaudo definitivo, o può essere rinnovata per un massimo di 180 giorni. Questo è il tempo massimo che l'Amministrazione ha per risolvere il contratto.

Il Controllo dell'Amministrazione Pubblica

Il controllo sull'Amministrazione consiste nell'esaminare le tipologie e le modalità di verifica, ponendo l'accento sui meccanismi più importanti: il controllo amministrativo interno e il controllo giudiziario.

Definizione e Obiettivo del Controllo

Il controllo deve essere inteso come il dominio o la capacità di mantenere la stabilità del sistema. A tal fine, vengono utilizzati strumenti come l'ispezione, la verifica, i test e gli esami, volti a mantenere l'esercizio dell'attività nell'ambito delle direttive predefinite.

Classificazione delle Forme di Controllo

Le forme di controllo si classificano in base al momento in cui vengono esercitate:

• Controllo Preventivo (o a priori): Si effettua prima che l'atto giuridico acquisisca efficacia. Solitamente è esercitato automaticamente dalla stessa Amministrazione e può avvenire anche attraverso un audit esterno, come quello del Controllore Generale della Repubblica, nel processo di creazione del diritto.
• Controllo Repressivo (o a posteriori): Si effettua una volta che l'atto giuridico ha acquisito efficacia. Di solito è esercitato dal giudice, nonché dall'autorità politica e, infine, dall'Autorità di Controllo, al fine di ottenere l'annullamento dell'atto amministrativo.

Il Controllore Generale oggi si concentra maggiormente sul controllo a posteriori, effettuando audit sui servizi pubblici. Non esamina l'azione del servizio pubblico in modo ordinato in prima istanza, ma agisce in modo complessivo, esaminando l'attuazione finale. Pertanto, il Controllore agisce ora più attraverso un controllo a posteriori che attraverso un controllo preventivo.

I. In Base all'Organo Esercente

Il controllo può essere:

• Controllo Giurisdizionale.
• Controllo Politico.
• Controllo Amministrativo: Può essere interno o esterno. È esercitato dalla stessa Amministrazione Statale. È interno quando lo esercita la stessa autorità che emette l'atto amministrativo, ed è esterno quando viene esercitato da altri organi, come il Controllore o il Sindaco.

II. In Base alla Materia (Classificazione Storica)

Questa classificazione è una delle più rilevanti:

• Controllo di Legalità: Mira a verificare che l'azione amministrativa sia conforme alla legge dal punto di vista formale, ovvero che rispetti i requisiti e le procedure legali.
• Controllo Contabile o Finanziario: Verifica che l'azione amministrativa rispetti le norme contabili del Governo.
• Controllo di Merito o di Opportunità: Mira a verificare che la decisione provvisoria dell'Amministrazione sia idonea a soddisfare il fine pubblico per il quale è stata emessa.

I primi tre tipi di controllo (Legalità, Finanziario e Merito) si concentrano sull'atto amministrativo nella sua individualità.

III. Controllo di Gestione

Nel Controllo di Gestione non si esamina l'atto amministrativo nella sua individualità, ma si valuta la gestione complessiva del servizio pubblico. Si verifica se l'amministrazione di quell'organo dello Stato sia l'ideale per realizzare il bene comune. Il controllo di gestione, in primo luogo, dovrebbe essere effettuato dai cittadini nel processo elettorale, i quali devono decidere se le autorità sono state efficaci o meno nei processi di controllo.

IV. In Base all'Esercizio (Interno vs. Esterno)

• a) Controllo Interno: È esercitato all'interno dello stesso organo e di solito è svolto dal capo. L'articolo 10 della Legge Fondamentale prevede che il capo debba effettuare un controllo di legalità, efficienza e merito sulla gestione del personale.
• b) Controllo Esterno: È esercitato da organi creati dalla Costituzione o dalle leggi, ai quali è delegato l'esercizio di tale controllo su determinati servizi pubblici. Il controllo esterno per eccellenza nel nostro Paese è esercitato da un organismo costituzionalmente indipendente, il Controllore Generale della Repubblica. Esistono anche altri organismi che esercitano un controllo esterno, come le Sovrintendenze (ad esempio, il Sovrintendente alla Salute esercita un controllo esterno sui servizi sanitari e sul FONASA).

Il Controllo Politico

Lo schema di controllo istituzionale comprende il controllo politico, giudiziario e amministrativo.

Il controllo politico è meno rilevante, almeno in Cile, sebbene nel mondo reale abbia una sua importanza.

In Cile, il controllo politico è affidato alla Camera dei Rappresentanti e la Costituzione stabilisce che spetta a questa Camera monitorare l'azione del Governo. Il primo dibattito, che è dottrinale e non ha avuto conseguenze pratiche significative, riguarda cosa si intende per atti di governo. Gli atti di governo sono quelli che derivano dalla funzione di governo, mentre gli atti amministrativi sono quelli che derivano dalla funzione amministrativa. Il controllo si intende in senso ampio e comprende sia gli atti pubblici effettivi che gli atti di amministrazione. L'Amministrazione sovrintende sia all'amministrazione centrale che a quella decentrata, incluse le imprese statali e la Banca Centrale.

Meccanismi di Controllo Politico

Il controllo politico si esercita attraverso:

• Commissioni di inchiesta.
• Accuse.
• Interrogazioni.
• Adozione di risoluzioni.

Il meccanismo più comune è l'adozione di accordi, in base ai quali la Camera, con la maggioranza dei membri presenti, presenta una richiesta all'Esecutivo per ottenere una pronuncia su un argomento specifico. L'Esecutivo deve rispondere entro 30 giorni. Le Commissioni di inchiesta hanno decisioni con scopi solo morali; di conseguenza, gli effetti pratici di una Commissione d'inchiesta in Cile sono praticamente nulli. Le interrogazioni non sono altro che uno spettacolo mediatico.

Si noti che, ai fini dell'inchiesta nel sistema parlamentare, si può arrivare alla censura del Consiglio dei Ministri e alla caduta del Governo. Poiché il Cile è un regime presidenziale, questa figura non ha senso, in quanto non esiste la possibilità di censura del Gabinetto.

L'altro strumento è l'accusa costituzionale (impeachment), che viene mossa per reati o atti illegittimi commessi da determinate autorità nell'esercizio del loro ufficio. La Camera dei Rappresentanti presenta l'accusa e richiede al Senato di agire come giuria.

L'accusa, dichiarata ammissibile dalla Camera dei Deputati, viene deferita al Senato, che decide in qualità di “giuria”, limitandosi a indicare se l'imputato è colpevole del reato, dell'illecito o dell'abuso di potere contestato.

La Figura del Difensore Civico (Ombudsman)

Il Cile è uno dei pochi Paesi rimasti in America Latina a non aver ancora istituito la figura del Difensore Civico. Questa è una figura chiave nel mondo moderno per la tutela dei diritti dei cittadini di fronte all'Amministrazione.

Nato in Svezia, nel sistema parlamentare, l'idea è che il Difensore Civico sia il collegamento tra i cittadini e il Parlamento in relazione alle denunce e alle esigenze contro il buon funzionamento dell'Amministrazione. I cittadini si rivolgono al Difensore Civico, il quale gestisce i reclami o le azioni legali contro l'Amministrazione, propone soluzioni a tali reclami e riferisce al Parlamento in merito alle carenze riscontrate nella gestione, affinché il Parlamento possa dare seguito alla responsabilità politica del Governo in carica. Per questo motivo, il Difensore Civico è un ente indipendente, non facente parte dell'Amministrazione Statale.

Questa figura è diventata ancora più importante con la Costituzione Spagnola del 1978, quando la Spagna usciva da una dittatura quarantennale con gravi violazioni dei diritti umani. Negli anni '80 e '90, quando i Paesi dell'America Latina hanno recuperato i loro sistemi democratici e adottato nuove Costituzioni, hanno inserito in massa la figura del Difensore Civico con il ruolo fondamentale di garante dei diritti umani. Ad esempio, il Difensore Civico peruviano è stato determinante nella caduta della dittatura di Fujimori, assumendo la difesa dei diritti umani violati. In Colombia, il Difensore Civico dipende dal Ministero Pubblico, il che gli conferisce un grado di autonomia che in Cile, ad esempio, non esiste, poiché dipende dalle politiche del Governo in carica, a differenza di un Pubblico Ministero che ha autonomia costituzionale.

In Cile, dal 1990, si è cercato di istituire il Difensore Civico. Sono stati presentati 3 o 4 progetti di legge dal Governo per cercare di mantenere questa figura, ma non c'è stata alcuna possibilità di accordo parlamentare per portare avanti questa istituzione.

Il Difensore Civico è un'istituzione autonoma riconosciuta dalla Costituzione (in molti Paesi).

Il Controllo Giurisdizionale Amministrativo

Il contenzioso amministrativo si riferisce ai conflitti che sorgono tra l'Amministrazione e il privato. Non tutti i conflitti che si verificano tra di loro rientrano nel controllo giurisdizionale. Per questo motivo, è difficile concettualizzare quando si applica il Diritto Amministrativo e quando no.

In Francia, sono stati elaborati diversi criteri per distinguere quando si applica il Diritto Amministrativo. Oggi, l'opinione dominante è che si debba guardare alla legge applicabile per risolvere il conflitto. Se la legge da applicare è quella amministrativa, cioè relativa ai servizi pubblici, siamo di fronte al contenzioso amministrativo; se la legge da applicare è di diritto privato, siamo di fronte alla giurisdizione comune.

Cosa succede in Cile? Storicamente, in Cile c'è stato uno Stato potente e onnipresente, di fronte a un cittadino che era quasi sempre inerme. Abbiamo visto che l'atto amministrativo ha avuto una legge sul procedimento amministrativo solo dal 2003; la questione della nullità di diritto pubblico non è ancora ben sviluppata; abbiamo contratti di nuova gestione nel 2003; non abbiamo mai avuto un tribunale del contenzioso amministrativo. Pertanto, in Cile, in generale, i cittadini sono stati in una posizione di difesa contro uno Stato onnipotente.

Nel referendum del 1989, uno degli elementi modificati della Costituzione del 1980 fu la rimozione, dall'articolo 38 della CPR, del riferimento ai tribunali del contenzioso amministrativo. Pertanto, dal 1990 in Cile, i giudici ordinari hanno acquisito la pienezza della competenza del sindacato giurisdizionale.

In Cile, oggi, non è più il soggetto a essere competente, ma la rapidità con cui si risolve il conflitto. Questo perché il contenzioso amministrativo, per definizione, richiede una procedura rapida per essere efficace. Quando i diritti di un cittadino vengono violati, la competenza minima è quella di generare una cautela rapida di tali diritti. In molti Paesi, l'onere della prova non spetta al cittadino, ma sempre allo Stato, perché è lo Stato che possiede gli strumenti di prova e deve dimostrare di aver agito correttamente. In Cile, il modo in cui i cittadini possono far valere i propri diritti è attraverso l'azione di protezione.

Principi Fondamentali del Controllo Giurisdizionale

1. Nessun atto dell'Amministrazione può sottrarsi al riesame del giudice.
2. Nessuna autorità amministrativa è esente dall'essere portata in tribunale.

Forme Dottrinali di Ricorso Giurisdizionale

Le seguenti forme dottrinali sono state mutuate dal diritto comparato:

1. Ricorsi Soggettivi (o Rimedi Soggettivi)
2. Ricorsi Oggettivi (o di Annullamento)
3. Ricorsi per Chiarimenti
4. Ricorsi per l'Applicazione della Legge o la Punizione

Sebbene in Cile tali risorse non siano esplicitamente sancite, esse esistono nella pratica.

1. Ricorsi Soggettivi (Regola Generale)

Possono essere esercitati dai singoli lesi (non è un'azione popolare). Il giudice può conoscere i punti di fatto e di diritto. Eventualmente, può anche pronunciarsi in materia di risarcimento del danno, avendo quindi piena competenza.

Esempio: Un contratto di gestione non viene concesso e si chiede l'annullamento della gara. Chi chiede l'annullamento deve avere un interesse e, nello stesso giudizio, può chiedere il risarcimento dei danni.

2. Ricorso di Annullamento o di Destinazione

È un ricorso più completo e, nel proporlo, è una sorta di azione popolare. Tuttavia, il giudice può conoscere solo gli aspetti di diritto e non può riesaminare i fatti stabiliti in precedenza dall'Amministrazione. Per lo stesso motivo, in questo tipo di processo non può essere emessa una condanna al risarcimento dei danni.

3. Ricorso per Chiarimento

Questo ricorso chiede al Tribunale di chiarire il significato di un testo, un atto o un contratto dell'Amministrazione a causa di un'oscurità nel suo tenore. Qui non siamo di fronte a un conflitto diretto.

Si chiede al giudice di avviare un parere dichiarativo. Si cita in giudizio la controparte che ha emesso il contratto o l'atto amministrativo e si chiede al giudice di dichiarare qual è il significato giuridico che sostiene l'atto amministrativo.

Il Cile ha un'azione legale simile, chiamata azione semplicemente dichiarativa di certezza, che è un'azione di carattere giurisprudenziale il cui fondamento è il potere dei giudici di dover agire contro qualsiasi richiesta avanzata dai privati.

4. Azione di Esecuzione

È quella attraverso la quale l'Amministrazione cerca di punire un soggetto che, nei suoi rapporti con l'Amministrazione o contro di essa, ha violato i suoi obblighi. È un'estensione del potere disciplinare dell'Amministrazione.

Azioni Legali nel Contenzioso Amministrativo Cileno

La legge cilena non prevede una legge sul contenzioso amministrativo, il che non significa che non esistano azioni che sono chiaramente di contenzioso amministrativo, ovvero azioni che consentono di conoscere i conflitti pendenti tra l'Amministrazione e i privati di natura amministrativa.

Azioni Costituzionali

• Azioni Costituzionali Dirette: Ricorso costituzionale di nullità e azione di rivendicazione per la perdita della cittadinanza.
• Azioni Costituzionali Indirette: Ricorso di amparo costituzionale e habeas corpus (protezioni).

Azioni Legali Ordinariamente Utilizzate

Queste sono la principale fonte di contenzioso amministrativo:

• Domanda di illecito comunale.
• Domanda di illegittimità dei governi regionali.
• Domanda sul codice sanitario.
• Impugnazioni nel vecchio codice del lavoro relative alle ammende inflitte dall'Ispettorato del Lavoro.

A queste si aggiungono le azioni di potenziamento giurisprudenziale, come l'azione meramente dichiarativa di certezza.

1. L'Azione di Nullità Costituzionale

Oggi è chiaro che esiste un ricorso di annullamento e che questa azione ha un fondamento costituzionale ai sensi degli articoli 6 e 7, secondo cui, se la componente ha generato la sanzione, deve essere generato anche il modo di applicare la sanzione.

Aspetti Procedurali Rilevanti

a) Giudice Competente: Il giudice competente a conoscere questo ricorso costituzionale di annullamento è un tribunale di diritto. Il foro competente è quello del domicilio del convenuto.

• Se il convenuto è un servizio pubblico decentrato, sarà l'indirizzo di tale servizio pubblico.
• Se l'autore dell'atto amministrativo è il Presidente della Repubblica (ad esempio, in un Decreto Supremo da lui emesso), sarà un giudice del tribunale civile con sede nella Corte d'Appello di Santiago (art. 134 COT), che corrisponde al domicilio del convenuto.
• Se l'autore dell'atto è un organismo fiscale, il ricorso deve essere proposto contro lo Stato, il cui rappresentante legale è il Presidente del Consiglio di Difesa dello Stato o il Pubblico Ministero nella regione.
• Se si tratta di un servizio pubblico decentrato, di solito è diretto contro il capo di tale servizio pubblico, in quanto suo rappresentante legale secondo la propria legge organica.
• Nel caso di un Comune, è il Sindaco, in quanto suo rappresentante legale.

b) Procedura Applicabile:

• Se la controparte è il Tesoro e si impegna il patrimonio dello Stato, si applicano le regole del giudizio del Tesoro.
• Se la controparte non è il Tesoro o non si impegna il patrimonio del Governo, a seguito del ricorso costituzionale di invalidità, si applicano le regole del giudizio ordinario.

c) Misure Cautelari: Sono ammesse tutte le misure cautelari. Tuttavia, si è soliti chiedere come misura cautelare preliminare l'ingiunzione contro l'atto amministrativo, ovvero la sospensione dei suoi effetti, poiché, come discusso in precedenza, la presentazione di un ricorso giurisdizionale o amministrativo non sospende gli effetti dell'atto amministrativo.

2. Il Ricorso per Illegittimità Comunale

Il ricorso per illegittimità comunale si divide principalmente in due parti: una fase amministrativa, che si svolge all'interno del Comune, e una fase di contenzioso, che si svolge davanti alla rispettiva Corte d'Appello (CA), dove si possono impugnare le risoluzioni o le omissioni del Comune.

Cosa sono le risoluzioni? Ordinanze, regolamenti, decreti e istruzioni.

Cos'è l'omissione? L'astensione totale di un Comune o dei suoi funzionari. Questa è la prima differenza che si riscontra con il ricorso per illegittimità dei governi regionali, poiché in quest'ultimo caso si tratta di un ricorso contro le decisioni e gli accordi, mentre qui è contro le decisioni e le omissioni.

La questione è distinguere se vi è una risoluzione di carattere generale o particolare. Il primo criterio, storico, è un criterio formale (come viene notificato l'atto); un criterio più moderno guarda al contenuto. Formalmente, se è notificato è individuale, se è pubblicato ha effetti generali. Il secondo criterio, che ha prevalso, è quello di guardare al contenuto della risoluzione per vedere se produrrà effetti di carattere generale o particolare, indipendentemente dalla forma in cui viene notificato.

Un funzionario comunale può essere considerato un individuo ai fini dell'esercizio del ricorso di illegittimità? I funzionari comunali non possono essere intesi come individui ai fini dell'esercizio del ricorso di illegittimità comunale.

Il ricorso è diretto contro il Sindaco, in quanto rappresentante legale del Comune, anche se la risoluzione è emessa dal Direttore delle Opere Comunali, che è un organo decentrato del Comune. Non si può portare la domanda di illegittimità contro il Direttore delle Opere; deve essere sempre indirizzata al Sindaco.

Non tutte le delibere comunali sono oggetto di ricorso. Sebbene la legge sia regolata in termini generali, il Controllore ha stabilito che la domanda non è ammissibile contro le risoluzioni comunali che ordinano espropri o ordini di demolizione, perché hanno una specifica procedura di opposizione o reclamo. Il termine è di 30 giorni lavorativi dalla richiesta, in caso di omissione, o dalla notificazione o pubblicazione, in caso di risoluzione.

Fasi del Ricorso per Illegittimità Comunale

Il ricorso ha due fasi:

1. Fase Amministrativa.
2. Fase di Contenzioso Amministrativo.

La Fase Amministrativa consiste nel presentare la domanda al Comune. La risoluzione comunale può essere favorevole o meno. Normalmente non viene mai consegnata, e la persona deve ricorrere alla rispettiva Corte d'Appello (CA).

Nella Fase di Contenzioso Amministrativo, si presenta la denuncia alla CA, si cita in giudizio il Segretario del Comune e si dichiara che non c'è stata risposta (che non c'è stata consegna). La denuncia viene depositata presso il giudice.

Quando il giudice riceve la denuncia, la persona che ha presentato il ricorso può ricorrere ai tribunali ordinari per reclamare, in giudizio abbreviato, l'adeguato risarcimento per i danni. Il processo sommario è dato dalla legge stabilita, cioè deve solo provare il danno e l'importo.

Differenze tra Ricorsi Regionali e Comunali

1. Nel ricorso comunale si può ricorrere contro risoluzioni e omissioni sostenute dal Sindaco. Nel ricorso del governo regionale si ricorre solo contro accordi o risoluzioni. Gli accordi sono adottati dal Consiglio Regionale.
2. Nel ricorso comunale l'ingiunzione di illegittimità è implicita, mentre a livello regionale è considerata (non da affermazioni, se non espressamente richiesto).
3. L'ingiunzione, a livello comunale, è concessa quando c'è la possibilità di un danno irreparabile; a livello regionale, quando vi è un danno irreparabile effettivo.

3. L'Azione di Mero Accertamento di Certezza

È un'azione molto insolita, esercitata da coloro che possono essere colpiti da un'interpretazione del diritto data da qualsiasi organo amministrativo. Non è trattata in alcun codice ed emana dal principio che i tribunali sono tenuti a conoscere tutte le cause che vengono loro sottoposte.

Questa azione opera ogni volta che ci troviamo di fronte all'incertezza del diritto, ovvero in caso di dubbio sul significato di una disposizione, è possibile proporre questo ricorso per chiarire i tribunali. L'azione di accertamento si basa sull'errata interpretazione della legge. L'intento dell'azione dichiarativa è che siamo di fronte a un diritto indiscusso che si possiede.

Requisiti per l'Azione di Mero Accertamento di Certezza

1. Stato di incertezza circa la portata, l'esistenza e le modalità di un rapporto giuridico.
2. La possibilità che tale incertezza produca un danno effettivo o un pregiudizio per l'attore (deve essere un danno reale).
3. Che non vi siano altri mezzi legali per porre fine all'incertezza.

Si chiede al Tribunale di applicare la sentenza. Si afferma che non si tratta di un fatto controverso (ad esempio: sono un dipendente pubblico, ho diritto a questo incarico e mi pagano, e l'interpretazione giuridica afferma che l'assegnazione è calcolata come segue). Il giudizio si svolge come al solito e, infine, potrebbe richiedere un processo sommario, quando per sua stessa natura lo richiede.

Riepilogo delle Azioni Rilevanti per la Revisione Giudiziaria

Le azioni più rilevanti per la revisione giudiziaria nel nostro diritto sono:

1. La domanda di illecito comunale.
2. L'affermazione di illegalità dei governi regionali.
3. L'azione di mero accertamento della certezza.
4. Il ricorso costituzionale per l'annullamento del diritto pubblico.

Esistono anche altre azioni, come le azioni di appalto.