La Pubblica Amministrazione in Spagna: Struttura, Principi e Controllo

ARTICOLO 28: LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

I. CONCETTO DI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

L'Amministrazione fa parte, insieme al Governo, dell'esecutivo e la nostra Costituzione lo riconosce implicitamente nel Titolo IV dedicato al Governo e all'Amministrazione. La base del regime giuridico del Governo, sia per quanto riguarda l'organizzazione che l'azione amministrativa, si trova all'interno del Titolo IV, artt. 103-107 CE.

Ai sensi dell'art. 97 CE, il Governo dirige l'amministrazione civile e militare; è il gradino superiore dell'organizzazione gerarchica del potere esecutivo, e l'Amministrazione copre tutti i livelli che vanno dal Ministro in giù. Il Governo, a questo proposito, dirige e riflette l'Amministrazione. Il Governo svolge un'attività politica e l'Amministrazione un'attività subordinata o amministrativa. Il Ministro è il legame o connessione tra loro.

Le sue caratteristiche sono le seguenti:

• L'Amministrazione, apparato organizzativo dello Stato inquadrato nel ramo esecutivo, non ha una connotazione prettamente politica, ma si caratterizza per la nota essenziale della subordinazione o dipendenza politica dal Governo, che la dirige.
• La Pubblica Amministrazione ha una composizione burocratica di servizio civile, la cui selezione si basa sui principi di merito e capacità, ed è soggetta a un regime giuridico di diritto pubblico e non di lavoro.
• Come apparato organizzativo e burocratico, l'Amministrazione si caratterizza inoltre per note di continuità e permanenza. Lo scopo affidatole richiede un'attività continua e permanente, del tutto indipendente da qualsiasi cambiamento o situazione di crisi che possa interessare l'esecutivo politico. A questo proposito, l'Amministrazione non ha ideologia, è neutrale, serve le linee politiche definite dal Governo (qualsiasi Governo), e lo fa con piena obiettività e sottomissione alla legge.
• Piena sottomissione dell'Amministrazione alla legge e al diritto, che rientra nel principio di legalità amministrativa.

Lo Stato sociale e democratico di diritto richiede alla Pubblica Amministrazione un apparato complesso e sviluppato per svolgere i compiti assegnatigli. È lo strumento che integra personale e mezzi materiali, attraverso il quale si attua la politica specifica designata dal Governo.

II. CLASSIFICAZIONE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

Si è precedentemente considerata la Pubblica Amministrazione come un'unità nel suo complesso, legata allo Stato, ma in realtà, esiste una pluralità di amministrazioni, considerata la complessa struttura dello Stato (composito) e le particolarità imposte dall'esercizio di alcune funzioni statali.

L'Art. 149.1.18 CE, includendo la competenza esclusiva dello Stato sulla base giuridica delle amministrazioni pubbliche, presuppone l'esistenza di diverse amministrazioni, le cui basi normative è necessario stabilire a livello statale.

Classificazione di base:

1. Amministrazione territoriale:
   • Amministrazione dello Stato guidata dal Governo.
   • Amministrazioni Regionali (Comunità Autonome).
   • Amministrazione Locale.
   • Amministrazioni periferiche dello Stato.
2. Amministrazioni non territoriali:
   • Amministrazione Corporativa: Enti Pubblici.
   • Amministrazione Istituzionale: Enti Pubblici.
     • Enti Autonomi.
     • Enti Pubblici Economici.
     • Amministrazioni Indipendenti.
3. Altre Amministrazioni Pubbliche:
   • Amministrazione della Giustizia.
   • Amministrazione Elettorale.
   • Amministrazione degli Organi Costituzionali.
   • Difensore Civico.
   • Corte dei Conti.

II.1. Amministrazioni Territoriali

L'opzione decentrata seguita dalla Costituzione per dar luogo allo Stato delle Autonomie significa che esistono diversi ordini di amministrazione: l'Amministrazione Generale dello Stato e le Amministrazioni Autonome.

• L'Amministrazione Generale dello Stato: i poteri centrali dello Stato dispongono di una pubblica amministrazione per esercitare i propri poteri, in base al blocco di costituzionalità che ne riserva la competenza. È soggetta al Governo.
• Amministrazioni Autonome: autonome, ognuna con una propria organizzazione amministrativa per lo sviluppo delle competenze che le corrispondono.

Inoltre, la Costituzione riconosce l'autonomia di altre autorità locali per la gestione degli interessi locali. Ognuna di queste entità (in sostanza, il Comune, la Provincia e le isole nelle Baleari e Canarie) hanno un proprio apparato amministrativo: sono l'Amministrazione Locale.

Inoltre, l'organizzazione territoriale costituzionalmente adottata non solo determina l'esistenza di diverse amministrazioni, ma serve anche come struttura - base per l'azione delle stesse autorità. Così l'organizzazione dell'Amministrazione Generale dello Stato in unità territoriali provinciali e autonome dà luogo all'amministrazione periferica guidata dai Delegati del Governo nelle CCAA e dai Sub-delegati nelle province. Si tratta di un'amministrazione periferica, fa parte dell'Amministrazione Generale dello Stato.

II.2. Amministrazioni Non Territoriali

Inoltre, esistono organi amministrativi di base non territoriale con personalità giuridica che gestiscono alcuni interessi generali, con alcune peculiarità. Pur essendo formalmente al di fuori delle organizzazioni amministrative territoriali, queste entità sono legate alle amministrazioni territoriali. Dipendono da una qualsiasi delle amministrazioni territoriali, anche se hanno personalità giuridica. Di conseguenza, esistono persone giuridiche istituzionali a livello statale, regionale o locale.

Tra le amministrazioni non territoriali si distinguono due gruppi principali:

• Amministrazione Istituzionale (Enti pubblici istituzionali) sono create per realizzare uno specifico obiettivo pubblico.
• Amministrazione Corporativa (Enti pubblici corporativi) sono caratterizzate da una struttura basata sull'elemento personale.

A) Amministrazione Istituzionale

Le Amministrazioni Istituzionali sono entità non territoriali di diritto pubblico, che servono le amministrazioni territoriali per svolgere funzioni e servizi di loro competenza (gestione di settore) (sono manifestazione di un decentramento funzionale). Sono dotate di personalità giuridica, anche se ciò non le rende veramente indipendenti dall'amministrazione che le crea. Da essa dipendono sia dal punto di vista economico-finanziario che organizzativo.

Gli Enti pubblici possono essere:

• Enti Autonomi, enti pubblici incaricati di svolgere funzioni di difesa, prestazioni e servizi o di gestione dei servizi pubblici (realizzazione di uno scopo pubblico di natura amministrativa). Ad esempio: INSS, Insalud, ecc.
• Enti Pubblici Economici, enti pubblici competenti per le prestazioni e le attività di servizi, gestione dei servizi e la produzione di beni pubblici, operando secondo criteri economici (ai sensi di un ordine pubblico economico). Svolgono attività economica e d'impresa sviluppate direttamente dallo Stato (ad esempio, Lotterie dello Stato, RENFE, Poste e Telegrafi, ecc.). Le agenzie di gestione della sicurezza sociale sono incaricate della gestione dei vari benefici del sistema di sicurezza sociale.

B) Amministrazioni Corporative

Sono enti pubblici costituiti da associazioni private con personalità giuridica, create dallo Stato, che sostengono e gestiscono gli interessi privati dei loro membri, svolgendo ruoli di interesse generale il cui esercizio monopolistico è controllato dal giudice amministrativo (Per esempio, associazioni professionali, ONCE (Organizzazione Nazionale dei Ciechi Spagnoli), Federazioni sportive, Camere di Commercio, Industria e Navigazione, Camere Agricole o Associazioni di Pescatori). La gestione dell'appartenenza su base privata viene acquisita sulla base di circostanze oggettive che riguardano le persone, come l'esercizio di un'attività o la proprietà di determinati beni o diritti.

Questi enti hanno un carattere pubblico, tuttavia, non tutti i loro atti sono soggetti al diritto pubblico, né i loro contratti sono di natura pubblica, né i loro fondi sono soggetti alla Corte dei Conti, né il loro personale è composto da funzionari pubblici. Solo in casi di rappresentanza esterna e disciplina interna (ammissione all'ente, sanzioni, ecc.) le loro azioni sono puramente amministrative e soggette a revisione da parte del giudice amministrativo.

II.3. Amministrazione Militare e Forze di Sicurezza

Le Forze Armate (Amministrazione Militare) e le Forze e Corpi di Sicurezza dello Stato sono istituzioni statali che hanno un particolare regime amministrativo-legale dovuto al loro ruolo (monopolio della forza legittima imputabile allo Stato).

La Costituzione, rompendo con una tradizione di confusione in questa materia, determina il ruolo appropriato delle due istituzioni; permangono alcuni dubbi sulla posizione giuridica della Guardia Civil, legalmente definita come istituto armato di natura militare:

• Le Forze Armate sono responsabili di garantire la sovranità e l'indipendenza della Spagna, difendendo l'integrità territoriale e l'ordinamento costituzionale (articolo 8 CE). Operano fondamentalmente verso l'esterno, ma svolgono anche determinati compiti interni non puramente militari in determinate circostanze (calamità naturali, per esempio).
• Alle Forze e Corpi di Sicurezza dello Stato, sotto la giurisdizione del Governo, spetta proteggere il libero esercizio dei diritti e delle libertà e garantire la sicurezza pubblica. Agiscono soprattutto sul territorio.

A) Forze Armate

Le peculiarità del regime giuridico delle Forze Armate derivano dalla struttura altamente gerarchica che le loro funzioni richiedono, un requisito che non esclude la loro generale sottomissione all'ordinamento giuridico e costituzionale. Questo riconosce il diritto di disobbedienza agli ordini che implichino l'esecuzione di atti contrari alle leggi, agli usi di guerra o che costituiscano reato, in particolare contro la Costituzione.

La sua struttura riflette il principio di unità, il che significa l'esistenza di un unico comando supremo, attribuito al Capo dello Stato in modo simbolico, in quanto ai sensi dell'art. 97 CE spetta al Governo determinare la politica militare e di difesa.

Esistono molte limitazioni ai diritti fondamentali: l'art. 29 CE vieta il diritto di petizione collettiva; l'art. 28 CE può escludere o limitare l'esercizio della libertà di associazione (l'associazione sindacale è proibita dalla legge organica); le Reali Ordinanze delle Forze Armate impongono altre restrizioni (scioperi proibiti, restrizioni alla libertà di riunione e di espressione, ecc.).

I suoi membri sono sottoposti nell'esercizio delle loro funzioni a un regime penale speciale regolato dal codice penale militare. Anche in ambito disciplinare esiste un particolare regime, che include sanzioni che comportano la privazione della libertà, in deroga al divieto per l'Amministrazione Civile (art. 25.3 CE).

Esiste una grande distinzione, recepita nella stessa Costituzione, che distingue tre servizi: Esercito, Marina e Aeronautica.

B) Le Forze e Corpi di Sicurezza dello Stato

La natura delle loro funzioni e la struttura fortemente gerarchica fanno sì che i loro membri siano soggetti a uno statuto speciale, diverso da altri pubblici ufficiali, anche se meno severo rispetto ai membri delle Forze Armate.

Nello svolgimento delle loro funzioni, le forze di polizia si trovano di fronte a un difficile equilibrio. Da un lato, le forze di sicurezza sono strumenti straordinari di intervento - possono usare la forza e l'uso di misure coercitive, per svolgere il loro compito, così in caso di abusi possono mettere in pericolo la libertà e la sicurezza dei cittadini alla protezione dei quali sono destinati tali strumenti. L'equilibrio si risolve con la loro sottomissione all'ordinamento giuridico.

La sicurezza pubblica non è una competenza esclusiva dei poteri centrali dello Stato, quindi esistono forze di sicurezza di diversi livelli territoriali: la polizia locale a livello comunale; alcune Comunità Autonome hanno creato una propria polizia in virtù dell'autorizzazione prevista nell'art. 149.1.29 CE; a livello statale esistono due corpi sotto il Governo della Nazione: la Polizia Nazionale e la Guardia Civil, oltre ad alcune unità delle forze di sicurezza che possono essere attribuite direttamente ai tribunali o ai pubblici ministeri (polizia giudiziaria).

II.4. Altre Amministrazioni Pubbliche

Si tratta di organizzazioni burocratiche che supportano poteri pubblici diversi dalle amministrazioni territoriali. Questi organi amministrativi sono del tutto al di fuori dell'organizzazione territoriale dello Stato, non essendo legati all'amministrazione statale, autonoma o locale.

• L'Amministrazione degli Organi Costituzionali: data la loro completa indipendenza e autonomia, dispongono di un proprio apparato amministrativo per gestire i loro affari in modo separato e indipendente da qualsiasi altro organismo o amministrazione, inclusa l'Amministrazione dello Stato soggetta al Governo. Il Parlamento, la Corte Costituzionale o il Consiglio Generale del Potere Giudiziario hanno proprie amministrazioni.
• L'Amministrazione della Giustizia: è il necessario complemento alla magistratura per l'esercizio della funzione giurisdizionale, ed è la corretta gestione di questo potere. Allo stesso modo, il Pubblico Ministero ha anche una propria organizzazione amministrativa.
• L'Amministrazione Elettorale: assolutamente indipendente, è giustificata dalla necessità di garantire la trasparenza e l'obiettività del processo elettorale. È completamente indipendente dal Governo.
• Altri organi: previsti dalla Costituzione, dato il loro ruolo, anch'essi orientati all'indipendenza, dispongono di proprie unità amministrative indipendenti, come il Difensore Civico e la Corte dei Conti (organismi di controllo).

Queste istituzioni svolgono un'attività di gestione materiale (ad esempio, gestione del patrimonio, gestione del personale di supporto, stipula di contratti strumentali, ecc.). Si tratta di un'attività strumentale, che non è di per sé la funzione specifica loro attribuita dalla Costituzione, ma che è assolutamente necessaria per esercitare le loro funzioni costituzionali, ed è disciplinata dal diritto amministrativo.

Non è logico che le regole relative all'attività di gestione di queste istituzioni siano diverse da quelle applicabili ad altre autorità pubbliche negli stessi ambiti, né può essere ammesso, in base allo Stato di diritto, che con il pretesto della loro natura costituzionale abbiano poteri extra-amministrativi, non soggetti al controllo del tribunale amministrativo, o che i conflitti che tale attività strumentale o logistica possa generare siano immuni al controllo giurisdizionale, in violazione dell'art. 24 CE, che riconosce il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva nei confronti di tutte le autorità pubbliche.

III. PRINCIPI COSTITUZIONALI DELL'AMMINISTRAZIONE

L'Articolo 103.1 della Costituzione spagnola stabilisce i principi fondamentali che disciplinano l'organizzazione e l'azione della Pubblica Amministrazione, prevedendo:

La Pubblica Amministrazione serve l'interesse generale con obiettività e agisce in conformità con i principi di efficienza, gerarchia, decentramento, deconcentrazione e coordinamento, con piena sottomissione alla legge e al diritto.

La Corte Costituzionale ha sottolineato che tali principi costituzionali hanno un carattere generale, in modo che siano vincolanti per tutte le amministrazioni pubbliche, a prescindere dal loro ambito territoriale, non solo per l'Amministrazione Generale dello Stato.

III.1. Il Principio di Legalità Amministrativa

Questo principio implica la piena sottomissione dell'azione amministrativa alla legge, all'ordinamento giuridico e, di conseguenza, al controllo giudiziario, non esistendo aree o zone immuni a tale controllo.

Come spiegato in diritto costituzionale, ciò significa che: Le norme emanate dalla Pubblica Amministrazione (regolamenti) sono soggette alle leggi. La legalità dell'Amministrazione presuppone pertanto il rispetto della gerarchia delle norme. In altre parole, la prevalenza della legge formale (emanata dal Parlamento) sulle norme di rango inferiore emanate dall'Amministrazione (regolamenti). Gli atti della Pubblica Amministrazione sono soggetti non solo alle leggi, ma all'intero ordinamento giuridico. I cittadini hanno la possibilità di impugnare gli atti amministrativi. Il rispetto delle norme e delle leggi da parte dell'Amministrazione è soggetto a controllo giudiziario. Non possono esistere aree di controllo esente.

La Pubblica Amministrazione deve agire in conformità con i mandati legali e, in ogni caso, contro le azioni amministrative, i cittadini avranno la possibilità di presentare ricorsi, la cui decisione spetta, in ultima analisi, a organi giudiziari indipendenti dall'organo o ente amministrativo che ha emesso la decisione impugnata. In Spagna, spetta ai giudici e ai tribunali garantire l'adeguatezza dell'attività amministrativa alla legge (giurisdizione contenzioso-amministrativa) (art. 106.1 CE).

Questa esigenza di controllo giurisdizionale dell'attività amministrativa riguarda gli atti amministrativi vincolati (non discrezionali), cioè, atti che devono essere conformi alle disposizioni dell'ordinamento positivo, sia in termini di competenza (l'atto rientra nell'ambito delle azioni attribuite all'organo), che di procedura (interessati, tempi, forma scritta, ecc.) e di contenuto dell'atto stesso.

In teoria, l'attività amministrativa vincolata dovrebbe essere regolata in relazione ai tre aspetti in questione, ma è usuale che competenza e procedura siano regolate, mentre il contenuto possa avere una certa discrezionalità, cioè, una certa libertà di interpretazione e apprezzamento da parte dell'organo amministrativo, ma sempre, naturalmente, entro i vincoli legali, oltre ad essere oggetto di ricorso davanti al giudice.

Inoltre, il Governo nel suo ruolo di direzione politica affidatogli dall'art. 97 CE necessita di un ambito di contenuto non regolamentato e il cui unico parametro è la valutazione di opportunità o rilevanza politica dell'atto. Questa area è quella che, nella dottrina amministrativa, è conosciuta con il nome di atti politici o atti di governo, cioè, atti che non sono soggetti a sindacato giurisdizionale e il cui controllo avviene attraverso il controllo politico-parlamentare e il controllo elettorale, e non sono soggetti a revisione tramite rimedi giuridici, data la loro natura politica.

Erano esclusi dal controllo dei tribunali contenzioso-amministrativi dall'art. 2 della legge sulla giurisdizione contenzioso-amministrativa del 1956, che è stata in vigore fino al 1998. Tuttavia, la nuova Legge 29/1998 del 13 luglio sulla giurisdizione contenzioso-amministrativa, che sostituisce quella del 1956, ha eliminato tutti i riferimenti a tali atti, la cui esistenza, afferma il preambolo della legge, è 'inammissibile sotto il dominio della legge', il che implica la loro sottomissione al controllo giurisdizionale ai sensi dell'art. 106.1 CE.

Tale criterio è stato accolto dall'articolo 26.5 della Legge 50/1997, del 27 novembre, che regola il Governo, il quale prevede che tutti gli atti del Governo siano impugnabili dinanzi alla giurisdizione contenzioso-amministrativa. Sono state escluse le clausole di esenzione dal sindacato giurisdizionale.

III.2. Il Principio di Deconcentrazione Amministrativa

Questo termine si riferisce al trasferimento di poteri da un organo superiore di un'Amministrazione a un organo inferiore della stessa Amministrazione, sia essa centrale o periferica, che non è dotato di personalità giuridica. A titolo di esempio, la devoluzione di poteri da un Ministro a un Direttore Generale o da un Direttore di una Comunità Autonoma a un Delegato Provinciale del Ministero. Tale trasferimento di poteri avviene a tempo indeterminato.

Lo scopo della deconcentrazione è quello di alleggerire il carico degli organi superiori, oltre a perseguire un'azione amministrativa più adeguata all'organo più vicino possibile al contesto amministrativo dato.

A differenza del principio di decentramento, che si basa sull'esistenza di diverse amministrazioni, il principio della deconcentrazione si proietta su una singola amministrazione. Ciò significa che non si crea una nuova persona giuridica.

Non confondere la redistribuzione di competenze fatta secondo le norme che istituisce un nuovo riallineamento dei poteri ad altri organi della stessa entità, e costantemente, con la delega inter-organica, che si fa con la decisione del superiore, che può revocare in qualsiasi momento.

Questo principio giustifica il fatto che l'Amministrazione dello Stato operi non solo tramite gli organi centrali, ma anche attraverso una catena di delegazioni territoriali. Questo è ciò che è noto come l'Amministrazione Periferica dello Stato. Ogni Ministero ha solitamente delegazioni in unità amministrative (province, dipartimenti, ecc.) in cui è diviso lo Stato. Queste amministrazioni deconcentrate sono soggette alle decisioni centrali e operano all'interno di un potere discrezionale relativo; i loro atti sono impugnabili davanti agli organi superiori.

III.3. Il Principio di Decentramento (Territoriale e Funzionale)

Il principio di decentramento giustifica l'esistenza di diverse amministrazioni pubbliche dotate di personalità giuridica propria.

Il decentramento comporta il trasferimento della titolarità delle competenze da un'amministrazione a un'altra o a soggetti appartenenti alla stessa, ma dotati di personalità giuridica propria e che, da quel momento, possono agire autonomamente, senza alcuna possibilità di controllo gerarchico da parte dell'ente decentrante. A differenza della delega, ciò che viene trasferito al soggetto decentrato è la titolarità della competenza. Nella delega, si trasferisce solo l'esercizio della competenza, mantenendo il soggetto delegante la titolarità di essa.

Il decentramento può essere territoriale o funzionale:

• Decentramento territoriale: quando riguarda enti territoriali come le Comunità Autonome e gli Enti Locali, e può avvenire dallo Stato verso le Comunità Autonome o da queste ultime verso gli Enti Locali.

  Il decentramento territoriale presuppone quanto segue:

  • All'amministrazione territoriale è riconosciuta e garantita una sfera di competenza propria, non solo nei confronti dello Stato, ma anche nei confronti di altre entità territoriali che si sovrappongono nel loro territorio (ad esempio, il Comune decentrato non è solo autonomo rispetto allo Stato, ma anche rispetto alla Provincia e alla Comunità Autonoma).
  • L'entità territoriale decentrata è dotata di personalità giuridica distinta dallo Stato e dalle autorità territoriali superiori in cui è inserita.
  • I titolari dei suoi organi direttivi sono separati e indipendenti, in quanto sono eletti dai membri della comunità o dagli organi di governo dell'ente o delle comunità territoriali superiori.
  • Le autorità statali o regionali non esercitano un controllo gerarchico diretto sull'attività delle entità territoriali inferiori, spostando l'onere del controllo di legalità sui tribunali.
• Decentramento funzionale o istituzionale (anche chiamato decentramento per servizi): quando effettuato a favore di enti settoriali, vale a dire, istituzionali, dotati di personalità giuridica e creati dalla stessa amministrazione che decentra le competenze, perseguendo una maggiore efficienza nello sviluppo della competenza in questione (un servizio pubblico o un'attività amministrativa). Esempi di enti con base funzionale possono essere la Banca di Spagna, RENFE o l'INSS. La differenza è che nel primo caso la base territoriale specifica è inevitabile, mentre nel secondo non è determinante, in quanto è normale che un organo amministrativo operi nel territorio dello Stato e la cui competenza derivi dalle funzioni ad esso assegnate.

La tecnica organizzativa del decentramento funzionale è di frequente utilizzo da parte delle amministrazioni territoriali, che creano al loro interno organizzazioni specifiche, formalmente e giuridicamente autonome, dotate di personalità giuridica distinta dall'amministrazione madre. Nell'ambito del decentramento funzionale, tuttavia, esistono vari gradi di dipendenza tra l'ente territoriale madre e l'ente personificato: Ci può essere quasi completa identità tra l'amministrazione madre e l'ente istituzionale, quando, come spesso accade nella nostra amministrazione, la direzione di entrambi è la stessa (per esempio, se i Ministri o i Direttori Generali fungono da Presidente del Consiglio di Amministrazione del soggetto istituzionale). Il rapporto è anche molto stretto, quasi uguale a quello gerarchico, quando il vertice direttivo degli enti personificati è designato e revocato liberamente dall'organo politico dell'amministrazione territoriale, assicurando di conseguenza la sua totale subordinazione. Ma l'ente personificato può anche godere di una certa autonomia, se i suoi dirigenti sono nominati tramite un meccanismo elettorale tra i membri di un gruppo sociale (caso delle Amministrazioni Corporative), o tra i funzionari e gli utenti dei servizi pubblici oggetto di questo decentramento (il caso delle università).

III.4. Il Principio della Gerarchia Organizzativa

Il principio della gerarchia è un principio organizzativo di natura interna, incluso nell'art. 103.1 CE, che indica la struttura piramidale gerarchica che caratterizza le organizzazioni amministrative. La moltitudine di organi amministrativi sono collegati da relazioni di tipo essenzialmente gerarchico.

È definito come una speciale strutturazione che si instaura tra i vari organi dello stesso ramo dell'amministrazione con competenza materiale corrispondente, attraverso i loro livelli direttivi, in virtù della quale l'organo superiore dirige e supervisiona la condotta dell'organo inferiore e risolve eventuali conflitti tra loro al fine di raggiungere l'unità di azione in tutti i casi.

I poteri e le prerogative derivanti dalla gerarchia sono i seguenti:

• Dirigere le attività degli organi gerarchicamente dipendenti tramite istruzioni e ordini di servizio. Le istruzioni e gli ordini di servizio hanno lo status di norme interne vincolanti per i subordinati, la cui inosservanza è passibile di provvedimenti disciplinari; è sufficiente che siano comunicati ai destinatari, senza alcuna pubblicazione ufficiale. La loro inosservanza non pregiudica la validità degli atti emessi dagli organi amministrativi, fatte salve le responsabilità disciplinari che possono derivarne.
• Controllo sull'attività dell'organo inferiore.
• Esercizio di poteri disciplinari, o l'avvio di procedimenti disciplinari, nei confronti dei funzionari subalterni, quando commettono una delle infrazioni elencate nella legislazione sul pubblico impiego. È uno degli strumenti principali della gerarchia.
• Risolvere i conflitti positivi o negativi di competenza tra gli organi inferiori. Il conflitto è positivo quando due o più organi rivendicano la competenza su una questione, mentre il negativo si verifica quando nessuno di essi si considera competente, dando luogo a ciò che nel gergo amministrativo è spesso chiamato 'silenzio-rifiuto'.
• Delegare l'esercizio delle competenze ad altri organi dell'Amministrazione, anche se non sono gerarchicamente dipendenti. All'organo delegato è trasferito l'esercizio della competenza, non la titolarità di essa (che sarebbe decentramento); in caso di un organo subordinato della stessa amministrazione, si parla di deconcentrazione, pur mantenendo l'autorità delegante la titolarità. Al contrario, l'autorità delegante può revocare tale delega di poteri in qualsiasi momento.
• Avocare a sé, cioè assumere l'esercizio dei poteri degli organi inferiori.
• Sostituire, se necessario, l'organo inferiore nell'esercizio delle sue funzioni, soprattutto quando agisce con colpa grave in modo da pregiudicare l'interesse pubblico, o mancano i mezzi tecnici, economici o di altro tipo per esercitarla.
• Risolvere i ricorsi gerarchici proposti contro le decisioni e gli atti degli organi inferiori.

III.5. Principi di Coordinamento e Cooperazione Amministrativa

I principi di coordinamento e cooperazione sono manifestazioni del principio generale di collaborazione, di origine giurisprudenziale, che è implicito nell'essenza stessa della forma di organizzazione territoriale dello Stato. Questo principio si presenta come una modulazione dell'indipendenza e della separazione degli organi amministrativi nell'esercizio dei rispettivi ruoli.

Maggiore è il decentramento in uno Stato, maggiore è il bisogno di meccanismi di collaborazione per consentire il coordinamento delle politiche differenziate e la cooperazione tra le autorità pubbliche coinvolte. Entrambi i principi, coordinamento e cooperazione, devono essere studiati separatamente in quanto pongono problemi diversi.

A) Il Principio di Coordinamento

Il coordinamento è un altro requisito che la Costituzione impone sul funzionamento di ogni amministrazione (art. 103.1 CE). I rapporti tra i vari elementi dell'organizzazione amministrativa non possono essere ridotti solo al principio generale di gerarchia, poiché l'unità dell'azione dell'Amministrazione non è sempre raggiunta o non soltanto mediante la sua strutturazione gerarchica, perché, in determinate circostanze, su una questione di interesse generale, esiste la gestione delle interazioni tra diversi settori dell'amministrazione con competenza su di essa.

Il coordinamento amministrativo cerca di armonizzare le varie attività per raggiungere lo stesso obiettivo, evitando la duplicazione degli sforzi e azioni divergenti o persino contraddittorie.

Lo svolgimento delle funzioni del servizio pubblico richiede che, al di là del mandato o dell'ordine dei superiori, esistano strumenti che consentano l'articolazione, semplificata ed efficace, di tutti e ciascuno di questi elementi. In breve, la Costituzione richiede che il servizio pubblico disponga di un'organizzazione coordinata.

Così, ai sensi dell'art. 18 della LRJAP e PAC, gli organi amministrativi devono coordinarsi con gli altri organi delle stesse amministrazioni e con altre amministrazioni pubbliche.

Questo porta alla creazione di organi per coordinare le azioni reciproche, quando, applicate su obiettivi comuni, realizzano una combinazione di sforzi e risorse al fine di raggiungere l'efficienza dell'azione amministrativa. Nel nostro diritto positivo, esistono organismi che, tra le loro missioni, hanno quella di coordinare altri, fatto salvo il rispetto dell'autonomia politica o funzionale dei soggetti coordinati (tecniche organiche).

Ai sensi dell'art. 98.2 CE, il Presidente del Governo dirige l'azione del Governo e coordina le funzioni degli altri membri dello stesso, fatte salve le competenze e la responsabilità nella loro gestione diretta. Analogamente, spetta ai Presidenti delle Comunità Autonome. Le Commissioni Delegate del Governo o i Consigli di Governo delle Comunità Autonome sono stati creati, tra l'altro, per coordinare le attività dei ministeri o assessorati coinvolti nei settori amministrativi che si riferiscono al raggiungimento di obiettivi comuni e per elaborare programmi comuni di azione. Il Delegato del Governo nello Stato coordina con la regione. Analoghe funzioni vengono attribuite ai Sub-delegati del Governo nelle province in termini di amministrazione statale nei rispettivi territori. Per quanto riguarda l'Amministrazione Locale, la legislazione attribuisce anche poteri specifici di coordinamento al Governo centrale e alle Comunità Autonome. Le tecniche funzionali sono anche numerose: emanazione di istruzioni, creazione di organi collegiali, relazioni o altre forme di consultazione tra organi amministrativi, ecc.

Può anche essere inteso come una forma di coordinamento quella esercitata dallo Stato attraverso l'emanazione di una legge quadro o quando si attribuiscono poteri di coordinamento (salute, pianificazione economica, ecc.).

B) Il Principio di Cooperazione

La cooperazione, intesa come collaborazione volontaria, si riferisce a quei meccanismi attraverso i quali si giunge a una decisione comune, a un esercizio congiunto di competenze e quindi a una responsabilità congiunta, anche se ciò non può modificare la divisione costituzionale delle competenze stabilite. La cooperazione non può che essere basata sulla volontà politica delle autorità interessate.

L'Art. 3.2 della LRJAP proclama il principio di cooperazione come principio generale: le Pubbliche Amministrazioni, nelle loro relazioni, sono governate dal principio di cooperazione, un principio che, a sua volta, la legge stessa scompone in altre norme più specifiche, elencate all'art. 4, in modo che le amministrazioni pubbliche nello sviluppo della loro attività e nelle loro interrelazioni debbano:

• Rispettare il legittimo esercizio da parte delle altre amministrazioni delle loro competenze.
• Considerare, nell'esercizio delle proprie competenze, tutti gli interessi pubblici coinvolti e in particolare quelli la cui gestione è affidata ad altre amministrazioni.
• Fornire alle altre amministrazioni le informazioni necessarie circa l'attività sviluppata nell'esercizio delle proprie competenze.
• Fornire, nell'ambito della propria collaborazione attiva, l'assistenza che altre amministrazioni potrebbero richiedere per l'effettivo esercizio delle proprie competenze.

Per realizzare questi obiettivi, le amministrazioni pubbliche possono richiedere informazioni, documenti o mezzi di prova che siano a disposizione del soggetto al quale viene presentata la richiesta. Possono anche richiedere assistenza per l'esercizio delle proprie competenze quando non possono svolgerle per motivi legali o materiali.

La legge stabilisce, in linea di principio, l'assistenza necessaria come un obbligo legale, potendo l'ente rifiutare la richiesta solo quando non sia legalmente autorizzato a prestarla, non abbia mezzi sufficienti per farlo o quando, così facendo, causerà gravi danni agli interessi la cui tutela gli è affidata nello svolgimento delle proprie funzioni. Il rifiuto di fornire assistenza deve essere motivato e notificato all'Amministrazione richiedente.

Gli artt. 5 e seguenti della LRJAP e PAC, che regolano gli strumenti di cooperazione, quali le Conferenze Settoriali e le Commissioni di cooperazione bilaterale, nonché gli accordi di collaborazione, i piani e programmi comuni e i consorzi.

L'Amministrazione dello Stato e le Amministrazioni delle Comunità Autonome possono creare organi di cooperazione tra loro, a composizione bilaterale o multilaterale, di carattere generale o settoriale, nelle materie in cui vi siano interrelazioni tra competenze e funzioni di coordinamento o collaborazione:

1. Le Commissioni di cooperazione bilaterale: sono organi di cooperazione a composizione bilaterale e di ambito generale che riuniscono membri del Governo, in rappresentanza dell'Amministrazione Generale dello Stato, e membri del Consiglio di Governo, in rappresentanza dell'Amministrazione della rispettiva Comunità Autonoma. Attualmente esistono commissioni di cooperazione bilaterale tra il Governo centrale e le Comunità Autonome. Attraverso queste commissioni si risolvono i problemi specifici che si presentano nel settore specifico di una Comunità Autonoma.
2. Le Conferenze Settoriali: sono organi di cooperazione a composizione multilaterale e di ambito settoriale che riuniscono membri del Governo, in rappresentanza dell'Amministrazione Generale dello Stato, e membri dei Consigli di Governo, in rappresentanza delle Amministrazioni delle Comunità Autonome. In questo caso, la cooperazione può essere formalizzata con il nome di Convenzione di Conferenza Settoriale. Inoltre, il Governo centrale e gli enti pubblici collegati o dipendenti da esso possono concludere accordi di cooperazione con gli organi competenti delle amministrazioni delle Comunità Autonome nell'ambito delle loro rispettive competenze. Anche l'art. 145 CE prevede che le CCAA possano stipulare tra loro accordi di cooperazione che richiedono l'approvazione delle Cortes Generales, a meno che non riguardino la gestione e la prestazione di servizi propri.

Le Convenzioni di Conferenze Settoriali e gli accordi di collaborazione verranno comunicati al Senato.

L'Amministrazione dello Stato e le Amministrazioni delle Comunità Autonome possono accordarsi per realizzare piani e programmi di azione per raggiungere obiettivi comuni in materie in cui hanno competenza concorrente. Gli accordi di approvazione dei piani e programmi sono soggetti a pubblicazione ufficiale (art. 7 LRJAP). La co-progettazione e la programmazione sono state ampiamente utilizzate.

III.6. Il Principio di Efficienza

L'Art. 103.1 CE richiede anche alla Pubblica Amministrazione che la sua azione sia efficace. Una Pubblica Amministrazione, a maggior ragione di ogni altra organizzazione pubblica o privata, deve innanzitutto garantire una gestione efficiente degli interessi ad essa assegnati, senza la quale il servizio all'interesse generale di cui all'art. 103.1 sarebbe vano. A tale scopo, l'art. 3.2 della LRJAP e PAC osserva che nella loro azione, le amministrazioni sono regolate dai criteri di efficienza e servizio ai cittadini.

Si tratta di un principio generale che dovrebbe informare tutta la disciplina giuridica dell'organizzazione e dell'attività dell'Amministrazione. Tuttavia, la necessaria efficienza amministrativa non può essere separata dai principi fondamentali dello Stato di diritto, in modo che l'azione amministrativa non possa mai giustificare la deroga ai limiti formali, procedurali e sostanziali imposti dall'ordinamento giuridico all'Amministrazione.

IV. IL CONTROLLO DELL'AMMINISTRAZIONE

L'Amministrazione è soggetta a un doppio ordine di controllo:

• a) Il controllo politico (o di opportunità), che corrisponde alle Cortes Generales (Parlamento), con la funzione di controllare l'azione del Governo e, di conseguenza, l'azione dell'Amministrazione che si sviluppa attraverso quest'ultimo. Come già accennato, l'Amministrazione si presenta come uno strumento per attuare la politica del Governo (ad esempio, art. 109 CE).
• b) Il controllo di legalità sull'Amministrazione, derivato dalla sua sottomissione alla legge in quanto potere pubblico (art. 9.1 CE), rafforzato dalla stretta aderenza che la Costituzione impone all'Amministrazione alla legge, agendo come organizzazione.

I controlli di legalità possono essere differenziati in due gruppi: controlli effettuati dai giudici e dai tribunali ordinari e controllo effettuato da altri organi non giudiziari.

IV.1. Controllo Giurisdizionale

A) Gli organi della giurisdizione contenzioso-amministrativa, che controllano l'azione dell'Amministrazione. Sono organi specializzati della magistratura che giudicano i ricorsi contro le norme e gli atti di ogni pubblica amministrazione.

Ciò non pregiudica la facoltà di autotutela della Pubblica Amministrazione, che si compone dell'obbligo giuridico di esaurire i rimedi amministrativi, presentati all'Amministrazione, prima di ricorrere in sede giurisdizionale.

Il controllo si sviluppa attraverso i ricorsi contenzioso-amministrativi, fatte salve alcune azioni specifiche che sono soggette a procedure specifiche o affidate ad altre giurisdizioni (ad esempio, il contenzioso elettorale, l'habeas corpus, ecc.).

L'oggetto del controllo giurisdizionale sono tutti gli atti dell'Amministrazione, senza aree di immunità; tale controllo è volto a garantire la loro conformità alla legge, fatta salva la discrezionalità (apprezzamento) a disposizione dell'Amministrazione, che deve essere esercitata in modo efficace e nel rispetto degli obblighi derivanti dalla Costituzione. Tale potere non è sindacabile nel merito dal giudice, a meno che non si tratti di un abuso di potere (abuso di discrezionalità, lontano dai fini da raggiungere) o di una violazione del quadro giuridico che determina il modo di agire.

Esiste un vecchio dibattito sul fatto che il controllo dei tribunali debba estendersi anche ad alcuni atti del Governo noti come atti politici. In linea di principio, l'azione delle autorità pubbliche, incluso il Governo, è subordinata alla Costituzione e alla legge (art. 9.1 CE e art. 26.3 Legge sul Governo). Il Governo dovrebbe avere un potere discrezionale più ampio rispetto all'Amministrazione per l'esercizio di poteri che vanno oltre la semplice funzione amministrativa ed esecutiva. Questi sono gli atti che fanno parte del rapporto tra organi costituzionali o che riguardano la politica estera e i rapporti internazionali. In questi casi, anche se possono esserci alcune norme che, per i loro elementi, possono essere giuridicamente controllate, esistono elementi incontrollabili in quanto si riferiscono alla libertà di azione del Governo. Tuttavia, questi atti di governo sono sempre soggetti al controllo politico delle Cortes Generales. Così, a titolo di esempio, la decisione di sciogliere anticipatamente le Camere non è sindacabile, anche se tale decisione è presa con regio decreto.

B) La Corte Costituzionale

La Corte Costituzionale esercita il controllo su alcune azioni del Governo. Questo controllo è complementare a quello effettuato dal giudice ordinario, in modo che si possa ricorrere alla Corte Costituzionale solo dopo aver esaurito i rimedi che l'ordinamento conferisce a quest'ultimo (caso del ricorso di amparo per la tutela dei diritti fondamentali).

Esistono casi in cui questo controllo è alternativo, potendosi ricorrere direttamente alla Corte Costituzionale, senza il previo esaurimento dei rimedi giudiziari: il controllo sulla ripartizione delle competenze tra lo Stato e le Comunità Autonome (conflitti di competenza) e il controllo di costituzionalità degli atti e della legislazione delle CCAA, su richiesta del Governo della Nazione (Impugnazioni del Titolo V della Costituzione).

IV.2. Controlli Non Giurisdizionali

Si tratta di un complemento al controllo giurisdizionale e mirano a una maggiore efficacia nel garantire la sottomissione dell'Amministrazione alla Costituzione e al resto dell'ordinamento. Spesso legati alla tutela dei diritti fondamentali:

• Difensore Civico (art. 54 CE): Alto Commissario delle Cortes Generales il cui ruolo è quello di difendere i diritti contenuti nel Titolo I, a tale scopo può supervisionare l'attività dell'Amministrazione e presentare rapporti alle Cortes Generales. Esiste anche un equivalente nel contesto regionale. Il loro studio dettagliato si svolgerà nel corso di Diritto Costituzionale III.
• Agenzia per la Protezione dei Dati: incaricata di proteggere i diritti dei cittadini contro l'uso delle tecnologie dell'informazione e delle altre tecniche di trattamento automatizzato dei dati.
• Corte dei Conti: Ai sensi dell'art. 136 CE è l'organo supremo di controllo esterno dei conti e della gestione economica dello Stato e del settore pubblico. Si tratta di un organo esterno all'Amministrazione, che riferisce direttamente alle Cortes Generales e svolge le sue funzioni per delega di queste ultime, relative alla revisione e al controllo generale dei conti dello Stato.

È l'organo supremo di controllo statale e contabile sull'intero settore pubblico. Si tratta di un organo di controllo statale nel senso più ampio, che include gli organi costituzionali e tutti i livelli di amministrazione (territoriali, istituzioni di sicurezza sociale, imprese pubbliche, enti autonomi, ecc.). La sua giurisdizione si estende su tutto il territorio nazionale e copre l'attività di qualsiasi ente, servizio o impresa pubblica, fatta salva la creazione di istituzioni simili in alcune Comunità Autonome per il controllo contabile del settore pubblico (competenza esclusiva di controllo). Di conseguenza, il settore pubblico autonomo è soggetto a due livelli di controllo, fatto salvo l'eventuale coordinamento tra lo Stato e l'istituzione autonoma.

È un organo nominato dalle Cortes Generales, ma funzionalmente indipendente nell'esercizio dei suoi poteri, e riferisce direttamente a esse.

Il suo Plenum è composto da dodici Consiglieri di Conti, nominati dalle Cortes Generales, sei per ciascuna Camera a maggioranza dei 3/5, tra giuristi di riconosciuta competenza, con più di quindici anni di pratica professionale. Il Presidente è eletto su proposta del suo stesso Plenum tra i suoi membri per tre anni. Godono della stessa indipendenza e permanenza in carica dei membri della magistratura e sono soggetti alle stesse incompatibilità.

Sono funzioni della Corte dei Conti il controllo esterno permanente dell'attività economico-finanziaria del settore pubblico e il perseguimento delle responsabilità contabili sostenute da coloro che sono responsabili della gestione dei fondi e dei beni pubblici (o di qualsiasi passività rilevata nei conti pubblici e del settore pubblico). Quest'ultima, una funzione giurisdizionale, non può essere assunta dagli organi analoghi delle CCAA, essendo di competenza esclusiva dello Stato. Si tratta di una competenza strettamente contabile, che si ferma dove comincia la giurisdizione del giudice ordinario in ogni materia. Non è possibile giudicare atti criminali o la cui conoscenza spetti al tribunale amministrativo.