Reati Contro la Pubblica Amministrazione: Peculato, Concussione e Corruzione nel Diritto Penale Italiano

1. Delitti Contro la Pubblica Amministrazione

1.1. Specie

• Delitti commessi da pubblici ufficiali;
• Delitti commessi da singoli individui;
• Delitti contro l'amministrazione della giustizia.

1.2. Delitti Commessi da Pubblici Ufficiali

I delitti commessi da pubblici ufficiali sono definiti dalla dottrina funzionale come reati propri. Sono delitti legati al servizio civile. Nella classificazione generale dei delitti, questi sono inclusi nella categoria dei reati propri, perché la legge richiede una specifica caratteristica del soggetto attivo: quella di essere un pubblico ufficiale.

I reati funzionali possono essere propri e impropri. Questa divisione funzionale tra i reati non deve essere confusa con la classificazione del paragrafo precedente.

I reati funzionali propri sono quelli la cui esclusione della qualifica di pubblico ufficiale rende il fatto atipico. Ad esempio, la concussione.

I reati funzionali impropri sono quelli in cui, esclusa la qualità di pubblico ufficiale, si configura un altro tipo di reato. Ad esempio, il peculato, che senza la qualifica di pubblico ufficiale, risulterebbe essere furto. La dottrina chiama questo cambiamento "atipicità relativa".

Il Codice di Procedura Penale prevede un rito speciale per i delitti commessi da pubblici ufficiali (artt. 513-518), in cui è prevista una difesa preliminare prima del ricevimento della denuncia.

1.2.1. Concetto di Pubblico Ufficiale

Ai sensi dell'art. 327 del Codice Penale: "È pubblico ufficiale, ai fini penali, chi, pur temporaneamente o senza retribuzione, esercita una funzione di servizio, un impiego o un servizio civile."

1.2.2. Pubblico Ufficiale Straniero

La Legge n. 10.467 dell'11 giugno 2002 ha introdotto nel Codice Penale, oltre agli articoli 337 e 337-B-C, l'articolo 337-D che si occupa del concetto penale di pubblici ufficiali stranieri.

"Art. 337-D. È considerato pubblico ufficiale straniero, ai fini penali, chi, pur temporaneamente o senza retribuzione, esercita una funzione, un impiego o un servizio civile in enti statali o rappresentanze diplomatiche all'estero."

1.3. Circostanze Aggravanti della Pena - Art. 327, § 2, del Codice Penale

Ai sensi dell'articolo 327, § 2, del Codice Penale, le circostanze che aumentano la sanzione si verificano quando l'autore ha:

• Una posizione di commissione (posizione fiduciaria);
• Una posizione di organo di direzione o di consulenza diretta in società a capitale misto, società pubbliche e fondazioni istituite dal Governo.

1.4. Concorso di Persone nel Reato

Un privato può rispondere di peculato in concorso con un pubblico ufficiale.

Il privato deve essere consapevole e intenzionato in relazione alla qualifica dell'agente, o dovrebbe sapere che si tratta di un pubblico ufficiale. Altrimenti, si configurerebbe una responsabilità oggettiva, che è proibita.

Premessa: Ai sensi dell'art. 30 del Codice Penale, le circostanze di carattere personale si comunicano quando costituiscono elementi costitutivi del reato. La qualifica di pubblico ufficiale è una circostanza personale e un elemento costitutivo del reato.

Se il privato non sa che l'altro è un pubblico ufficiale, risponderà di un altro reato. Esempio: il furto.

2. Peculato

2.1. Peculato Doloso

• Peculato per appropriazione: art. 312, prima parte.
• Peculato per distrazione: art. 312, seconda parte.
• Peculato-furto: art. 312, § 1.
• Peculato mediante errore altrui: art. 313.

2.2. Peculato Colposo

Il peculato colposo è disciplinato dall'art. 312, § 2, del Codice Penale.

2.3. Considerazioni Generali su Tutti i Tipi di Peculato

2.3.1. Bene Giuridico Tutelato

Lo scopo è proteggere l'integrità della gestione (patrimonio pubblico). Questi delitti sono chiamati reati di condotta impropria.

2.3.2. Soggetto Attivo

Soggetto attivo: il pubblico ufficiale.

2.3.3. Soggetto Passivo

Soggetto passivo: lo Stato, inteso come Pubblica Amministrazione. Ci può essere un soggetto passivo secondario (il privato).

2.4. Peculato per Appropriazione

Si configura quando il pubblico ufficiale si appropria di denaro, valori o beni mobili, pubblici o privati, di cui ha la disponibilità in ragione del suo ufficio, per sé o per altri.

2.4.1. Elementi Oggettivi del Tipo

Il nucleo è l'appropriazione, ovvero fare propria una cosa altrui. La persona ha il possesso e inizia ad agire come se fosse il proprietario. L'agente cambia la sua intenzione in relazione alla cosa.

Il presupposto è il possesso legittimo precedente.

Nel caso di possesso in virtù della funzione: infatti, il possesso è dell'Amministrazione. Il bene deve essere sotto la custodia dell'Amministrazione. Esempio: una macchina, sequestrata per strada, viene portata nel cortile della stazione di polizia. Un poliziotto militare sottrae il bene. Ha commesso peculato, non furto, perché aveva il possesso del bene.

Se il dipendente fosse stato responsabile del bene, si tratterebbe di peculato per appropriazione. Se la vettura fosse stata in strada, sarebbe stato un furto.

2.4.2. Oggetto Materiale

Denaro, valori o beni mobili. Solo denaro, valori o beni mobili possono essere oggetto di peculato.

Il concetto di "beni mobili" nel diritto penale è più ampio che nel diritto civile, includendo tutto ciò che può essere trasportato.

Il valore è qualcosa che ha un valore economico.

D: Il pubblico ufficiale che segnala altri dipendenti al servizio per peculato di beni particolari?

R: No. I dipendenti non sono denaro, valori o beni mobili. Sono al di fuori dell'oggetto materiale. Potrebbe configurarsi un illecito amministrativo (malversazione).

D: Cosa succede se l'agente è un sindaco?

R: Si esce dal Codice Penale e si fa riferimento al Decreto Legge n. 201/67 (art. 1, comma II) che caratterizza la condotta del sindaco che si avvale della sua posizione di pubblico ufficiale.

2.4.3. Consumazione

La consumazione del peculato per appropriazione si verifica quando l'appropriazione è avvenuta: quando l'agente ha invertito l'animus possidendi, quando ha iniziato ad agire come se fosse il proprietario.

2.4.4. Tentativo

È teoricamente possibile, ma in pratica è difficile da provare.

D: Il reato di peculato si applica al fiduciario di proprietà?

R: No, il suo reato è appropriazione indebita, perché non è un pubblico ufficiale. Lo stesso vale per l'esecutore e il custode legale.

2.5. Peculato per Distrazione

Il peculato per distrazione si verifica quando il bene particolare è sotto la custodia della Pubblica Amministrazione.

2.5.1. Oggetto Materiale

Bene particolare in possesso della Pubblica Amministrazione.

Distrazione significa uso improprio.

D: Una persona deve effettuare un deposito in tribunale ed è assistita da un dipendente che le dice di lasciare i soldi a lui, un funzionario farà il deposito. Il dipendente si appropria del denaro. Che reato ha commesso?

R: Non è peculato, perché il denaro non era detenuto dall'amministrazione. Ha commesso appropriazione indebita.

D: Se la vittima dà i soldi al dipendente perché la banca è chiusa e il dipendente si appropria del denaro, che reato ha commesso?

R: Non è un caso di peculato o di frode perché non vi era alcun diritto di proprietà da parte del pubblico ufficiale; è un caso di appropriazione indebita.

D: Un dipendente del Comune è senza stipendio da tre mesi. Si 'prende in prestito' del denaro dal Municipio. Che reato ha commesso?

R: Peculato d'uso, perché la proprietà è pubblica ed era detenuta dal dipendente.

2.6. Peculato per Distrazione - Articolo 312, parte del Codice Penale

Nel peculato per distrazione, ciò che cambia è solo il comportamento che si discosta dallo scopo.

Distrarre significa cambiare la destinazione.

Esempio: esiste un contratto che prevede il pagamento di un'opera di un certo valore. Il dipendente paga questa somma, senza che il lavoro sia in corso. In questo caso si configura peculato per distrazione.

Il rilascio di denaro per un lavoro troppo costoso è anche un caso di peculato per distrazione.

3. Concussione - Articolo 316 del Codice Penale

"La richiesta per sé o per altri, direttamente o indirettamente, anche se fuori funzione o prima di assumerla, ma a causa del suo indebito vantaggio:

Pena - reclusione da 2 (due) a 8 (otto) anni e multa."

Il reato di concussione è diverso dal reato di corruzione. La differenza risiede nel nucleo del tipo penale. La concussione è una condotta di pretesa, è un "devi volere", che porta con sé una minaccia, anche implicita. La corruzione passiva è una condotta di sollecitazione, ricevere, accettare la promessa.

Nella concussione, ci sono vittime dall'altra parte.

La concussione è un'estorsione da parte di un pubblico ufficiale in ragione della sua funzione.

Richiedere significa costringere, obbligare.

La minaccia può essere implicita o esplicita, e configurare comunque concussione.

L'agente può richiedere, direttamente o indirettamente – attraverso una terza parte, o con altri mezzi, ad esempio, una minaccia velata.

3.1. Bene Giuridico Tutelato

Proteggere la probità amministrativa.

4. Corruzione Passiva - Articolo 317 del Codice Penale

"Richiedere o ricevere, per sé o per altri, direttamente o indirettamente, anche al di fuori della funzione o prima di assumerla, ma a causa di essa, un indebito vantaggio, o accettare la promessa di tale vantaggio:

Pena - la detenzione da 1 (uno) a 8 (otto) anni e multa."

Nella corruzione passiva non vi è alcuna minaccia o costrizione.

4.1. Elementi Oggettivi del Tipo

Chiedere: sollecitare. Chi chiede non vincola, non minaccia, si limita a chiedere. L'iniziativa è del pubblico ufficiale che chiede.

Ricevere: entrare in possesso. È necessaria l'indicazione che la persona è entrata in possesso in modo effettivo.

Accettare la promessa: insieme alla proposta. Può essere il silenzio, un gesto, una parola. L'iniziativa è del terzo che fa la proposta. Qualcuno propone e il dipendente accetta.

D: Ogni volta che c'è una richiesta, si configura il reato di corruzione?

R: No. Nella condotta di richiesta, quando, ad esempio, il dipendente chiede e il privato non si limita a dare, non si verifica solo la corruzione.

5. Abuso d'Ufficio - Articolo 319 del Codice Penale

"Ritardare o omettere di compiere, ingiustamente, un atto del proprio ufficio, o compiere un atto contrario a un'espressa disposizione di legge, per soddisfare interessi personali o sentimenti:

Pena - la detenzione da 3 (tre) mesi a 1 (uno) anno e multa."

L'interesse personale o il sentimento personale è ciò che differenzia l'abuso d'ufficio dalla concussione e dalla corruzione. Si tratta di un elemento soggettivo del tipo.

Dove c'è vantaggio indebito, il reato è concussione o corruzione.

Dove c'è il sentimento personale, il reato è abuso d'ufficio.

L'abuso d'ufficio è un reato a dolo specifico: l'indebito vantaggio o il sentimento personale sono elementi qualificanti.

Qui per 'sentimenti personali' si intendono sentimenti come amore, odio, rabbia, vendetta, amicizia e inimicizia.

D: L'interesse o il sentimento possono avvantaggiare una terza persona?

R: Sì, può esserci un interesse personale che avvantaggia un terzo. Il beneficio, nell'abuso d'ufficio, potrebbe essere per una terza persona.

D: La pigrizia o la trascuratezza possono rientrare nell'abuso d'ufficio?

R: La pigrizia o la mera negligenza non costituiscono abuso d'ufficio.

6. Reingresso di Stranieri Espulsi

Articolo 338 - Reingresso nel paese dello straniero che è stato espulso:

Pena - reclusione da uno a quattro anni, soggetto a nuova espulsione dopo la nuova sentenza.

• Soggetto Attivo: Straniero
• Soggetto Passivo: Stato
• Consumazione: Con l'ingresso dell'espulso.
• Tentativo: Ammissibile.

7. Calunnia

Articolo 339. Dare causa all'instaurazione di un procedimento penale, di un procedimento disciplinare, di un procedimento amministrativo, di una richiesta o di un'azione civile contro una persona, incolpandola di un reato di cui si sa essere innocente:

Pena - reclusione da 2 a 8 anni e multa.

§ 1 - La pena è aumentata fino a un terzo se l'agente fa uso di nome anonimo o assunto.

§ 2 - La pena è diminuita della metà se l'attribuzione riguarda un reato contravvenzionale.

• Soggetto Attivo: Chiunque
• Soggetto Passivo: Stato
• Consumazione:
  • Con il primo atto di indagine penale.
  • Con il ricevimento della denuncia o querela in caso di contenzioso.
  • Con l'emissione del decreto di istituzione di indagine civile tramite il PM.
  • Con il deposito dell'azione civile per condotta impropria.
• Tentativo: Possibile.

8. Simulazione di Reato

Articolo 340 - Provocare l'azione dell'autorità, comunicandole il verificarsi di reati o delitti che si sa non essere avvenuti:

Pena - la detenzione da uno a sei mesi o una multa.

• Consumazione: L'inizio dell'indagine da parte delle autorità.
• Tentativo: Ammissibile.

9. Autocalunnia

Articolo 341 - Accusare sé stessi, davanti all'autorità, di un reato inesistente o commesso da altri:

Pena - detenzione da tre mesi a due anni o una multa.

• Consumazione: Quando l'evento viene a conoscenza dell'autorità, anche se non si assume alcun passo (reato formale).
• Tentativo: Ammissibile.

10. Falsa Testimonianza o Perizia

Articolo 342. Rendere falsa dichiarazione, o negare o tacere la verità, in qualità di testimone, perito, consulente tecnico, traduttore o interprete, in un procedimento giudiziario o amministrativo, in indagini di polizia, o in un arbitrato:

Pena - reclusione da uno a tre anni e multa.

§ 1 - L'aumento delle sanzioni è da un sesto a un terzo se il fatto è commesso in cambio di denaro o altri vantaggi, o al fine di ottenere prove destinate ad avere effetto in una causa penale o civile in cui l'ente pubblico è parte, direttamente o indirettamente.

§ 2 - Il fatto non è più punibile se, prima della condanna nel caso in cui l'illecito si è verificato, l'agente ritratta o dichiara la verità.

• Consumazione: Al termine della testimonianza, in cui la dichiarazione falsa è stata pronunciata, o con il rifiuto o l'omissione del fatto; in caso di falsa perizia, con la consegna della relazione (reato formale).
• Tentativo: Ammissibile (reato a condotta frazionabile).

11. Istigazione alla Falsa Testimonianza

Articolo 343. Dare, offrire o promettere denaro o altri vantaggi a un testimone, perito, consulente tecnico, traduttore o interprete, affinché renda falsa dichiarazione, neghi o taccia la verità nella testimonianza, perizia, calcolo, traduzione o interpretazione:

Pena - reclusione da tre a quattro anni e multa.

Paragrafo unico. L'inasprimento delle pene è da un sesto a un terzo se il fatto è commesso al fine di ottenere prove destinate ad avere effetto in una causa penale o civile che coinvolge un'agenzia delle amministrazioni pubbliche, direttamente o indirettamente.

• Consumazione: L'offerta o la promessa (reato formale).
• Tentativo: Ammissibile.

12. Violenza o Minaccia per Costringere a Deporre o a Rendere Dichiarazioni

Articolo 344 - L'uso della violenza o minacce gravi, al fine di favorire i propri interessi o quelli altrui, contro l'autorità, una parte, o qualsiasi altra persona che lavora o è chiamata a intervenire nel processo giudiziario, di polizia, amministrativo o arbitrale:

Pena - reclusione da uno a quattro anni e multa, oltre alla pena corrispondente alla violenza.

• Consumazione: La minaccia o la violenza, a prescindere dal raggiungimento dello scopo perseguito dall'agente (reato formale).
• Tentativo: Ammissibile.

13. Esercizio Arbitrario delle Proprie Ragioni

Articolo 345 - Farsi giustizia da sé, per soddisfare un proprio preteso diritto, anche se legittimo, a meno che la legge non lo consenta:

Pena - reclusione da quindici giorni a un mese, o multa, in aggiunta alla pena corrispondente alla violenza.

Paragrafo Unico - Se non c'è uso della violenza, il reato è perseguibile a querela di parte.

• Consumazione: Attraverso l'uso della forza esecutiva, anche se l'agente non soddisfa la sua pretesa (reato formale). Vi è l'interpretazione che il reato sia materiale.
• Tentativo: Ammissibile.

NOTA:

• Violazione a basso potenziale offensivo;
• Solo il privato può essere soggetto attivo, perché quando il pubblico ufficiale agisce in questa condizione, commette abuso d'ufficio (Legge 4.898/95) o concussione (art. 316, § 1, del CP).

14. Esercizio Arbitrario delle Proprie Ragioni con Violenza sulle Cose

Articolo 346 - Prendere, togliere, distruggere o danneggiare una cosa propria, che si trova nelle mani di un terzo per ordine del tribunale o per accordo:

Pena - detenzione da sei mesi a due anni e multa.

15. Reati Contro la Pubblica Amministrazione in Materia Finanziaria

BENE GIURIDICO TUTELATO: La correttezza della pubblica amministrazione, per quanto riguarda le finanze dello Stato.

AZIONE PENALE: Tutti i reati di questo titolo sono procedibili d'ufficio.

NOTE:

• Sono reati propri.
• Molte delle condotte criminali punibili nei nuovi dispositivi configurano anche illeciti amministrativi, prevedendo la punizione in queste sfere, mediante il deposito di cause civili per condotta impropria (Legge 8.429/92).

15.1. Assunzione di Operazioni di Credito

Articolo 359-A. Ordinare o autorizzare l'assunzione o l'esecuzione di operazioni di credito, interne o esterne, senza la preventiva autorizzazione legislativa:

Pena - reclusione da 1 (uno) a 2 (due) anni.

Paragrafo unico. Alla stessa pena soggiace chi ordina, autorizza o eroga credito, interno o esterno:

I - in violazione del limite, condizione o quantità prescritta per legge o per delibera del Senato;

II - quando l'importo del debito consolidato supera il massimo consentito dalla legge.

• Consumazione: Reato di mera condotta.
• Tentativo: È ammissibile solo nella forma "eseguire".

NOTE:

• Articolo 29, III, L.C. n. 101/2000:
• "Operazione di credito: l'impegno finanziario derivante da un mutuo, apertura di credito, emissione e accettazione di titoli, acquisto finanziato di beni, valori attesi dalla vendita a termine di beni e servizi, leasing e interventi simili, anche con l'utilizzo di strumenti finanziari derivati;"

15.2. Registrazione di Impegni Non Dovuti

Articolo 359-B. Ordinare o autorizzare la registrazione di impegni da liquidare, spese che finora non sono state impegnate o che superano i limiti stabiliti dalla legge:

Pena - detenzione da 6 (sei) mesi a 2 (due) anni.

• Consumazione: Con l'entrata in vigore della decisione di registrazione o di autorizzazione di spesa per impegni in sospeso.
• Tentativo: Inammissibile.

NOTE:

• I residui passivi sono costi a carico del pubblico amministratore che gravano sul bilancio successivo.

15.3. Assunzione di Obblighi nell'Ultimo Anno di Mandato o Legislatura

Articolo 359-C. Ordinare o autorizzare l'assunzione di obblighi negli ultimi due trimestri dell'ultimo anno di mandato o legislatura, la cui spesa non può essere pagata nello stesso anno fiscale o, se una parte resta da pagare l'anno successivo, che non ha la disponibilità di cassa sufficiente:

Pena - reclusione da 1 (uno) a 4 (quattro) anni.

• Consumazione: L'ordine o l'autorizzazione di assunzione indebita di obbligo entro il termine di cui all'art. 359-C.
• Tentativo: Non ammessi.

NOTE:

• Legge di Responsabilità Fiscale (art. 42).

15.4. Ordinare Spese Non Autorizzate

Articolo 359-D. Ordinare spese non autorizzate dalla legge:

Pena - reclusione da 1 (uno) a 4 (quattro) anni.

• Consumazione: Al momento del rilascio dell'atto amministrativo che stabilisce l'ordine (reato di mera condotta).
• Tentativo: Impraticabile.

NOTE:

• La legge che autorizza l'ordinazione della spesa di ciascun esercizio è la legge di bilancio annuale, la Legge Finanziaria e il piano pluriennale.

15.5. Concessione di Garanzie Senza Contropartita

Articolo 359-E. Fornire garanzia nelle operazioni di credito senza che sia realizzata una contropartita uguale o superiore al valore della garanzia, come previsto dalla legge:

Pena - la detenzione da 3 (tre) mesi a 1 (uno) anno.

• Consumazione: Alla concessione della garanzia, in termini di tipologia (mera violazione di condotta).
• Tentativo: Inammissibile.

NOTE:

• L.C. n. 101/2000, art. 40, comma 1.

15.6. Mancata Cancellazione di Impegni in Sospeso

Articolo 359-F. Omettere di ordinare, autorizzare o promuovere la cancellazione della quantità di impegni in sospeso che è entrata in valore rispetto a quelli consentiti dalla legge:

Pena - la detenzione da 6 (sei) mesi a 2 (due) anni.

• Consumazione: Con l'omissione, a seconda del tipo.
• Tentativo: Inammissibile.

15.7. Aumento delle Spese di Personale nell'Ultimo Anno di Mandato o Legislatura

Articolo 359-G. Ordinare o autorizzare un atto che porta a un aumento del costo totale del personale, nei 180 giorni precedenti la fine del mandato o della legislatura:

Pena - reclusione da 1 (uno) a 4 (quattro) anni.

• Consumazione: Con l'emissione dell'atto che si traduce in un aumento complessivo delle spese per il personale, con effetto negli ultimi 180 giorni di mandato o legislatura.
• Tentativo: Inammissibile, se non nella modalità "eseguire".

15.8. Offerta Pubblica o Collocamento di Titoli sul Mercato

Articolo 359-H. Ordinare o autorizzare la promozione dell'offerta pubblica o il collocamento di titoli di debito sul mercato finanziario senza che siano stati creati dalla legge o senza essere registrati in un sistema centralizzato di regolamento e custodia:

Pena - reclusione da 1 (uno) a 4 (quattro) anni.

• Consumazione: La redazione dell'atto amministrativo nella condotta di "ordinare" o "autorizzare".
• Tentativo: Inammissibile, fatta eccezione per l'atto di promozione.

NOTE:

• L'emissione di debito pubblico nel mercato finanziario richiede, ai sensi di legge, la precedente creazione legale o la corretta registrazione in un sistema centralizzato di regolamento e custodia.