Riforma costituzionale: iniziativa, procedure ordinarie e aggravate e ruolo di Parlamento e referendum

III. L'iniziativa di riforma

L'iniziativa si riferisce alle disposizioni dell'art. 166 e agli artt. 87.1 e 87.2 in materia di iniziativa legislativa. In conformità a tale rinvio, sono previste le seguenti fonti per proporre un emendamento costituzionale: il Governo, il Congresso dei Deputati, il Senato e le assemblee legislative delle Comunità autonome. Sono escluse altre forme di iniziativa legislativa relative alla riforma costituzionale, ipotesi supportata dalla Costituzione.

L'iniziativa si concreta in un progetto articolato di riforma, approvato dal Consiglio dei Ministri, che viene sottoposto al Congresso accompagnato da una relazione e dai necessari documenti di supporto.

Modalità di iniziativa per ciascun soggetto

• Congresso dei Deputati: l'iniziativa può essere promossa se il progetto è firmato da due gruppi parlamentari o da un quinto dei deputati; il relativo atto richiede l'esame in sede di plenaria della Camera.
• Senato: l'iniziativa deve essere presentata da almeno cinquanta senatori che non appartengano allo stesso gruppo parlamentare.
• Assemblee legislative delle Comunità autonome (CCAA): l'iniziativa può essere esercitata attraverso due modalità:
  • richiesta al Governo dell'adozione di un progetto di riforma costituzionale; in tal caso il progetto sarebbe gestito direttamente senza passare attraverso altre forme di iniziativa legislativa;
  • deferimento alla Presidenza del Congresso di una proposta di riforma, con delega fino a un massimo di tre membri dell'Assemblea, responsabili della sua difesa. Se questa opzione è utilizzata, le proposte di riforma devono essere elaborate prima dell'esame in sede di Congresso.

In ogni caso, gli statuti di autonomia e i regolamenti delle Assemblee della Comunità autonoma regolano i requisiti specifici per formalizzare l'iniziativa di riforma costituzionale.

IV. Processi di riforma

Procedura semplice (art. 167)

L'art. 167 regola la procedura di modifica parziale delle parti comuni e semplici della Costituzione, cioè quelle non incluse nell'art. 168.1. In linea di principio, le fasi iniziali della procedura semplice coincidono con il processo legislativo, ma la Costituzione prevede caratteristiche speciali.

Caratteristiche principali:

• I progetti di riforma devono essere approvati da una maggioranza di tre quinti di ciascuna Camera.
• Se non si raggiunge un accordo tra le Camere, si cerca di creare un comitato misto per presentare un testo comune da sottoporre al voto delle Camere.
• Se il testo non ottiene la maggioranza prevista nelle procedure sopra indicate, la riforma può essere respinta.

Possibili esiti e casi pratici

• Se il testo della riforma costituzionale è approvato in entrambe le Camere con maggioranza di tre quinti, la riforma è approvata; esiste la possibilità di sottoporla a referendum facoltativo, qualora venga richiesto entro quindici giorni dalla sua approvazione da almeno un decimo dei componenti di ciascuna Camera.
• Se il Senato approva emendamenti che non vengono approvati dal Congresso e il voto finale non raggiunge la maggioranza dei tre quinti, la riforma è respinta.
• Se il Senato approva emendamenti che modificano il testo del Congresso ma il voto finale sul testo modificato non consegue la maggioranza dei tre quinti, la riforma è anch'essa respinta.
• Se il Senato ottiene la maggioranza dei tre quinti e approva un emendamento che non corrisponde al testo del Congresso, si cerca un accordo tra le Camere tramite la creazione del comitato misto che elabora un testo di compromesso da sottoporre nuovamente alle Camere.
• Se il comitato misto non riesce a raggiungere un accordo da parte della maggioranza dei suoi membri, la riforma resta bloccata.
• Se il comitato misto raggiunge un accordo e redige un progetto comune, questo viene inviato a ciascuna Camera, con le seguenti possibilità:
  • il Congresso non ottiene i tre quinti: la riforma è respinta;
  • si ottiene la maggioranza dei tre quinti in entrambe le Camere: la riforma è approvata;
  • si ottiene la maggioranza dei tre quinti nel Congresso, ma non nel Senato: possono verificarsi due scenari principali:
    • se non si ottiene la maggioranza assoluta nel Senato, la riforma resta paralizzata;
    • se si ottiene la maggioranza assoluta nel Senato, il testo viene inoltrato nuovamente al Congresso; se il Congresso non approva il testo inviato dal Senato con la maggioranza dei due terzi, la riforma è bloccata.
  • se il Congresso approva con maggioranza dei due terzi, la riforma è approvata, con la possibilità di ricorrere al referendum facoltativo, ma vincolante.

In caso di approvazione parlamentare della riforma costituzionale, è possibile sottoporla a referendum per la ratifica su richiesta, entro due settimane, di almeno un decimo dei membri di ciascuna Camera. Alcune dottrine hanno ipotizzato la possibilità di uno scioglimento del Parlamento prima che i suoi membri possano esercitare tale diritto di richiesta del referendum; Torres del Moral ritiene che questa possibilità debba essere esclusa, poiché non sarebbe accettabile che il Governo potesse sciogliere la Camera prima che questa decida se esercitare la facoltà di richiedere il referendum.

Tuttavia, una volta che la riforma costituzionale è approvata dal Parlamento secondo le formule previste e, se del caso, dopo l'esito del referendum, il Re promulga la riforma e ne dispone la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Procedura aggravata (artt. 168 e 169)

L'art. 168 prevede la procedura speciale di riforma che si applica alla revisione totale della Costituzione o alla parte che riguarda aspetti fondamentali. Le materie che richiedono questa procedura sono, in particolare:

• il Titolo preliminare, che contiene i principi politici fondamentali del regime;
• il Capo II del Titolo I, che disciplina i diritti e le libertà fondamentali pubbliche;
• il Titolo II, per quanto riguarda la forma di governo e la Corona.

Secondo Torres del Moral, questa delimitazione presenta una lacuna, in quanto lascerebbe fuori gli artt. 10.1, 14, 53, 66, 97, 103, 117, 137, 159–166 e anche la riforma aggravata ai sensi dell'art. 168.

L'art. 169 stabilisce quanto segue: quando è prevista la revisione generale o parziale mediante la procedura aggravata, la decisione deve essere approvata da una maggioranza di due terzi di ciascuna Camera; successivamente si procede allo scioglimento immediato delle Cortes e le Camere rinnovate devono ratificare la decisione e procedere all'esame della nuova costituzione, che deve essere approvata nuovamente dalla maggioranza dei due terzi in ciascuna Camera. La riforma approvata dal Parlamento deve quindi essere sottoposta a referendum per la ratifica.

Aspetti procedurali e dottrinali della procedura aggravata

Gli aspetti più importanti di questa procedura sono i seguenti:

• le Camere devono approvare il principio della riforma (la necessità) con la maggioranza dei due terzi; questa prima fase solleva questioni dottrinali, data la formulazione costituzionale, circa l'opportunità o meno di presentare un testo articolato per il dibattito parlamentare;
• accettato il principio di riforma, si procede allo scioglimento immediato del Parlamento e si tengono nuove elezioni;
• le nuove Camere devono approvare la decisione adottata in precedenza dalle camere sciolte; la Costituzione non specifica sempre la maggioranza richiesta in questa fase per alcuni aspetti procedurali, con interpretazioni dottrinali divergenti: alcune posizioni sostengono che debba essere richiesta la maggioranza dei due terzi anche nelle votazioni successive;
• il rifiuto della decisione adottata dal Parlamento prima dello scioglimento può comportare il blocco della riforma costituzionale;
• dopo l'approvazione politica, si procede all'esame del nuovo testo e alla sua approvazione definitiva con maggioranza dei due terzi in entrambe le Camere.

Un problema dottrinale importante riguarda l'ampiezza e l'estensione della revisione costituzionale rispetto al principio di riforma adottato. Ci si domanda se, dopo lo scioglimento e la rielezione, i nuovi organi possano ampliare o limitare il principio adottato in precedenza e ratificato. Questo problema non si pone nella riforma totale, che comporta una nuova costituzione, ma si pone nella revisione parziale: la natura costituente dei parlamenti può sollevare dubbi sulla portata delle modifiche consentite rispetto al principio iniziale. In ogni caso, la dottrina richiama la necessità di rispetto delle regole procedurali per evitare che il potere costituente venga esercitato in modo improprio.

Una volta approvata la riforma dai parlamenti, il testo è sottoposto a referendum nazionale per la ratifica: in questi casi il referendum è obbligatorio e vincolante. Dopo la ratifica referendaria della riforma, il Re promulga la riforma e ne ordina la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.