Sistema Electoral en Chile: Funcionamiento, Implicancias y Facultades del Presidente

El Sistema Electoral en Chile y las Facultades del Presidente

Este sistema electoral ha permitido que alguien llegue a ser **Presidente**, aun cuando solo obtuvo el tercer lugar de las preferencias electorales. Allende, una vez en el poder, respetó el compromiso y, junto con los parlamentarios de la época, aprobó una ley que se convirtió en la LOC 17.398, conocida como el **Estatuto de Garantías** (1971), el cual no fue respetado.

Este sistema electoral fue considerado inconveniente. Así, en la **Constitución Política de la República (CPR) de 1980** se estableció un nuevo sistema conocido como **sistema electoral de doble vuelta** o **sistema de balotaje**.

Características del Sistema de Doble Vuelta

1. La elección debe realizarse 90 días después de que expire el mandato del Presidente anterior.
2. Resulta electo Presidente aquel que obtenga la **mayoría absoluta de los votos válidamente emitidos**. No se cuentan los votos en blanco ni nulos para facilitar la obtención de la mayoría.
3. Si hay dos candidatos en la elección, no hay duda de que uno obtendrá la mayoría absoluta. Sin embargo, cuando hay más de dos candidatos, es muy difícil que uno obtenga la mayoría absoluta. Por lo tanto, según este sistema, si hay 3 o más candidatos y ninguno obtiene la mayoría, se debe realizar una **segunda elección**, que se hace a nivel de base (voto popular directo), en la que solo participan los dos candidatos que obtuvieron las dos más altas votaciones. Para ganar, se requiere la mayoría absoluta de los votos (sin contar blancos ni nulos).
4. La elección, ya sea única o ambas (si las hay), son calificadas por el **TRICEL** (Tribunal Calificador de Elecciones), que tiene la tarea de calificar, es decir, determinar si hubo irregularidades en el proceso electoral. Como consecuencia, este tribunal realiza el escrutinio general de todos los votos emitidos a nivel nacional y también conoce el recurso de nulidad que puede ser propuesto por alguna parte, así como la acción de rectificación del escrutinio. Este Tribunal es competente para realizar el escrutinio general de todos los votos, conocer las reclamaciones de un recurso de nulidad propuesto contra la elección y el recurso de rectificación, y proclamar al Presidente electo.
5. La segunda elección, según la CPR, debe realizarse 30 días después de la primera, a menos que ese día caiga en domingo, en cuyo caso la elección se realiza el domingo siguiente. La calificación, si hay una sola elección, se realiza 15 días después de la primera. Si hay una segunda elección, se realiza dentro de los 15 días siguientes a la segunda.
6. 90 días después de la primera o segunda elección, se reúne el **Congreso Pleno** para tomar conocimiento de la proclamación oficial del Presidente electo hecha por el TRICEL. En el Congreso Pleno, el Presidente del Senado debe tomar juramento o promesa al Presidente electo. Si es religioso, presta juramento; si no lo es, presta promesa. Este juramento o promesa consiste en cumplir fielmente el cargo, respetar la CPR y las leyes, y asegurar o mantener la independencia de la nación. Una vez prestado el juramento o promesa, el Presidente asume el cargo.

Impedimentos del Presidente Electo

¿Qué sucede si el Presidente electo no puede asumir el cargo? Debemos distinguir entre **impedimento absoluto** y **relativo**.

• Impedimento absoluto: Por ejemplo, muerte, renuncia o enfermedad grave calificada por el Senado.
• Impedimento relativo: Por ejemplo, enfermedad temporal o un viaje al extranjero.

Subrogación y Sustitución

• Subrogación: Implica transitoriedad (la sustitución es permanente). En este caso, quien asume lo hace con el título de **Vicepresidente de la República**. Si el Presidente electo no ha podido asumir, no lo subroga ningún ministro, ya que el Presidente no ha podido nombrar formalmente a sus ministros. Lo subroga el Presidente del Senado, y si este no puede, lo subroga el Presidente de la Cámara de Diputados. Si este tampoco puede, lo subroga el Presidente de la Corte Suprema (CS). Originalmente, la CPR tenía un orden diferente: (1) Presidente del Senado, (2) Presidente de la CS y (3) Presidente de la Cámara de Diputados. La razón era el temor de que una persona de 21 años se convirtiera en Presidente, ya que los diputados deben tener al menos 21 años. Sin embargo, la reforma de 2005, por respeto a la tradición, decidió restablecer el orden tradicional.
• Impedimento absoluto: En este caso, no se subroga al Presidente, sino que debe ser **sustituido**. Para ello, se debe implementar el mecanismo de sustitución. Inmediatamente asume como Vicepresidente de la República quien debía subrogar, es decir, el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados o el de la CS. Este Vicepresidente deberá implementar el mecanismo. El Vicepresidente, dentro de los 10 días siguientes a su asunción, deberá dictar un decreto convocando a nuevas elecciones para elegir al Presidente sustituto.

Impedimento Temporal del Presidente en Ejercicio

Si el Presidente en ejercicio se ve impedido temporalmente, corresponde la subrogación. Quien asume lo hace con el título de **Vicepresidente de la República**. En este caso, el Presidente ya ha tenido tiempo para nombrar a sus ministros, por lo que la CPR establece que la subrogación corresponde al ministro respectivo (la CPR dice "ministro del Interior"), según el orden de precedencia establecido por la ley. De hecho, la LOC del Ministerio establece un orden mínimo de precedencia:

1. Ministro del Interior
2. Ministro de Relaciones Exteriores
3. Ministro de Hacienda
4. Ministro de Defensa, etc.

La CPR establece que la subrogación corresponde al que ocupa el primer lugar, y si este no puede, se sigue con los demás hasta agotar todos los ministerios.

¿Puede el Presidente modificar el orden de subrogación mediante un simple decreto? Sí, puede modificarlo mediante un simple decreto, ya que la LOC lo autoriza a hacerlo. Hay dos razones para no responder técnicamente a la pregunta de quién subroga al Presidente:

1. Según la LOC, es el Ministro del Interior.
2. El Presidente puede modificar el orden.

Si se reducen los ministerios, subroga el Presidente del Senado, luego el de la Cámara de Diputados y finalmente el de la CS.

Impedimento Absoluto del Presidente en Ejercicio

Si el impedimento es absoluto, se debe sustituir al Presidente en ejercicio. Existe un mecanismo de sustitución que establece quién debe subrogar al Presidente. Inmediatamente corresponde al ministro indicado por la ley. ¿Cuál será? Depende de cuánto tiempo le falte al Presidente para completar su mandato. Si faltan menos de 2 años para completar el período, el Vicepresidente, dentro de los 10 primeros días de su mandato, convoca al Congreso Pleno para que este elija un Presidente sustituto, por mayoría absoluta de sus miembros en ejercicio. Este será el Presidente electo que sustituirá al Presidente actual por el tiempo restante. ¿Por qué no se elige por votación popular? Por razones prácticas, ya que si, por ejemplo, faltan tres meses, no vale la pena hacer una elección. Si faltan más de 3 meses, se debe hacer una nueva elección. Los candidatos pueden ser un diputado, un senador, un político, etc., ya que la materia no está regulada. Si faltan más de dos años para el término del mandato, el Vicepresidente, dentro de los 10 primeros días de su mandato, convoca a elección popular directa del Presidente sustituto, que completará el mandato del Presidente impedido.

Estatus de Ex Presidente

Una vez que el Presidente en ejercicio termina su mandato, adquiere el estatus de **Ex Presidente de la República**. Tiene algunas prerrogativas muy significativas. En primer lugar, goza de **fuero parlamentario**, por lo que no puede ser privado de libertad ni acusado de un delito si previamente la Corte de Apelaciones respectiva no autoriza la acusación declarando haber lugar a la formación de causa. Además del fuero parlamentario, goza de **dieta parlamentaria** de por vida (artículo 30, en relación con el artículo 61, inciso 2, que es el que garantiza el fuero parlamentario, y el artículo 62, que es el que otorga la dieta parlamentaria), aproximadamente $7,5 millones. Sin embargo, si el Ex Presidente asume una función pública remunerada, se suspende la dieta parlamentaria (no se pierde, se suspende). Una vez que deja el cargo público remunerado, recupera su dieta.

Facultades Legislativas del Presidente

Según el artículo 32 N° 1, al Presidente le corresponde una parte del proceso de formación de la ley, debiendo concurrir a su formación y a su promulgación. Esto significa que el Presidente es **colegislador** junto con el Congreso. Sin embargo, el Presidente no es un legislador cualquiera, sino uno calificado, ya que sus atribuciones son tales que lo sitúan en una posición similar, y en algunos casos, superior a la del Congreso.

Para comprender las facultades del Presidente como colegislador, es necesario distinguir, en el proceso de formación de la ley, las distintas etapas de este proceso.

Iniciativa Legislativa

Es la capacidad de elaborar materialmente un proyecto de ley y luego presentarlo a una de las cámaras legislativas. Esta iniciativa corresponde exclusivamente al **Presidente** y a los **parlamentarios** individualmente considerados. Es decir, el Congreso no tiene iniciativa legislativa, la Cámara de Diputados no tiene iniciativa legislativa, el Senado tampoco; la tienen los diputados y senadores individualmente considerados.

El proyecto presentado por el Presidente se denomina **mensaje**, y el presentado por los parlamentarios se denomina **moción**. La moción no puede ser firmada por más de 10 diputados ni por más de 5 senadores. La razón de esto es que se limita el número máximo de parlamentarios a 10 en el caso de los diputados y a 5 en el caso de los senadores para fomentar el debate. Se considera que si el proyecto fuera presentado por muchos parlamentarios, ya estaría preaprobado y no habría debate.

¿En qué cámara se presentan los proyectos? El Presidente elige libremente la cámara. Si el proyecto es iniciado por un diputado, puede presentarlo en su cámara, y lo mismo ocurre con los senadores. El Presidente puede elegir libremente la cámara que desee. La cámara en la que se presenta el proyecto se denomina **cámara de origen**. Como la otra cámara debe revisarlo, se habla de **cámara revisora**. La cámara revisora debe decidir si aprueba, rechaza o modifica el proyecto. En nuestro sistema hay una doble revisión: la de la cámara de origen y la de la cámara revisora. Cada cámara puede ser de origen o revisora. Excepciones: Hay ciertos proyectos de ley que tienen como cámara de origen obligatoria la Cámara de Diputados o el Senado.

Cámara de Diputados como Cámara de Origen

El artículo 65 establece que los proyectos que tienen como cámara de origen la Cámara de Diputados son:

1. Proyecto de ley de presupuesto general
2. Cualquier proyecto de ley sobre tributos
3. Cualquier proyecto de ley sobre reclutamiento militar

La razón de esto es doble: una histórica, ya que siempre ha sido así, y otra de fondo. Se considera que estos proyectos requieren para su aprobación idealismo, generosidad, entrega, entusiasmo, y se presume que los diputados, que son más jóvenes que los senadores, poseen estas cualidades.

Senado como Cámara de Origen

1. Proyecto de ley de indulto general (los indultos especiales se presentan por decreto presidencial)
2. Proyecto de ley de amnistía

La aprobación de estos proyectos requiere mesura, templanza, moderación, características más propias de las personas mayores.

Iniciativa Legislativa Ordinaria y Exclusiva

La **iniciativa ordinaria** es aquella que corresponde tanto al Presidente como a los parlamentarios. Se refiere a la generalidad de las materias de ley. Sin embargo, hay materias que solo pueden ser iniciadas por mensaje, ya que son de **iniciativa exclusiva del Presidente**. ¿Qué justifica esto? Hay varias razones:

1. Se ha dicho que estas materias de ley están íntimamente ligadas a las funciones de gobierno y administración del Estado, que son exclusivas del Presidente.
2. Varias de estas materias se refieren a la administración del Estado y sus organismos, de los cuales el Presidente es su jefe.
3. Estas materias de ley están estrechamente relacionadas con la vida económica, social y cultural de la nación, cuyo desarrollo también corresponde al gobierno y, por lo tanto, al Presidente.
4. Si estos proyectos de ley pudieran ser iniciados por los parlamentarios, existe el riesgo de que estos aprovechen para pagar favores electorales, aprobando proyectos que otorguen beneficios a los electores a cambio de favores.
5. Existe el riesgo de que los parlamentarios pretendan modificar la división política y administrativa del país, y especialmente los límites de las regiones, provincias o comunas con fines electorales, buscando obtener beneficios electorales para su partido.

Materias de Ley de Iniciativa Exclusiva del Presidente

1. Toda materia que diga relación con la administración financiera y presupuestaria del Estado, es decir, todo proyecto de ley que irrogue gastos.
2. Cualquier proyecto que diga relación con la división política y administrativa del país.
3. Cualquier proyecto relativo a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública. Por ejemplo, el proyecto de ley que autoriza la entrada de tropas extranjeras a Chile, y viceversa; el proyecto de ley que autoriza al Presidente a declarar la guerra; el proyecto de ley que fija las Fuerzas Armadas de aire, mar y tierra que se han de mantener en pie en tiempo de paz y de guerra. Es importante señalar que la ley que fijaba las Fuerzas Armadas de mar y tierra, según la CPR de 1833, era una ley periódica, junto con la ley de presupuesto y la ley de tributos.
4. Aquellos proyectos a que se refieren los números 7, 8 y 9 del artículo 63.

• Número 7: Se refiere a la autorización a los organismos del Estado para contraer empréstitos. Para garantizar la seriedad en la gestión financiera, la CPR ha establecido que cuando una ley autoriza la contratación de un empréstito, esa misma ley debe señalar su objeto. Además, la ley debe indicar la fuente de financiamiento con la que se financiarán los intereses que irrogue el empréstito. Cuando el empréstito tiene una fecha de vencimiento que se producirá en un gobierno distinto a aquel en que se contrató, la ley exige un quórum especial, artículo 63, N° 7. Solo el Banco Central no necesita pedir autorización para contraer empréstitos.
• Número 8: También es materia de ley de iniciativa del Presidente toda ley que autorice a los organismos del Estado a celebrar contratos que puedan comprometer el crédito o la responsabilidad del Estado. Por ejemplo, si se trata de emitir bonos para ser vendidos en el extranjero con el fin de captar recursos, o si se trata de que Chile condone una deuda a un país extranjero.
• Número 9: El proyecto de ley que fija en forma permanente y con normas generales según las cuales una empresa del Estado puede pedir un empréstito. La CPR advierte que de ninguna manera una empresa del Estado puede pedir un empréstito a otra empresa del Estado o al propio Estado. Antes, las empresas del Estado se pedían préstamos entre sí. De esta manera, se generaba un déficit presupuestario que se suplía con emisiones inorgánicas del Banco Central.

Los mencionados en los números 1 al 6 del artículo 65: Estos ya fueron mencionados en el artículo 63. Se repiten porque el artículo 65 permite señalar cuáles de estas materias de ley son de iniciativa exclusiva del Presidente. Hay iniciativas para especificar los tributos y todo lo relacionado con ellos, el proyecto debe presentarse solo en la Cámara de Diputados. Crear o suprimir servicios públicos, fijar las atribuciones de los funcionarios de ese servicio público. Por ejemplo, la ley que crea un ministerio, un servicio de control, etc. Proyectos de ley que autoricen a cualquier organismo del Estado a efectuar transacciones o celebrar contratos que permitan comprometer el crédito o la responsabilidad financiera del Estado. Fijar la remuneración y los beneficios económicos de los funcionarios en servicio activo del sector público, y establecer la pensión de viudez (pensión de sobrevivencia) para los jubilados de la administración del Estado. También establecer las remuneraciones mínimas obligatorias de los trabajadores del sector privado. Cualquier proyecto de ley sobre negociación colectiva en el sector público o privado. Cualquier proyecto de ley sobre seguridad social. Este proyecto es por ley de quórum calificado.

Facultades del Congreso ante un Proyecto de Ley de Iniciativa Exclusiva del Presidente

Las facultades del Congreso están disminuidas. Frente a un proyecto de ley de iniciativa exclusiva del Presidente, el Congreso no tiene las mismas facultades que frente a un proyecto de ley de iniciativa ordinaria. Frente a cualquier proyecto de ley de iniciativa ordinaria, el Congreso puede aprobarlo, rechazarlo, modificarlo o disminuirlo. En cambio, frente a un proyecto de ley de iniciativa exclusiva del Presidente, el Congreso puede aprobarlo, rechazarlo, puede disminuirlo, pero **no puede aumentarlo**. La idea es evitar que los parlamentarios, al aumentar las iniciativas que dicen relación con la gestión financiera del Presidente, afecten los recursos de que dispone el Presidente, los cuales están en el presupuesto del Estado y son limitados. El Presidente, en base a esos recursos, ha programado su política financiera, por lo que se busca evitar que se utilicen las iniciativas del Presidente para modificar su política financiera. Significaría aumentar el gasto público, lo que implicaría aumentar los impuestos para obtener nuevos recursos para financiar el mayor gasto, y crear nuevos impuestos siempre es un problema. Además, las empresas se verán afectadas por los impuestos, lo que generará un traslado del gasto al consumidor. Esto genera inflación.

Otra razón es evitar que se ejerzan presiones parlamentarias y electorales para pagar favores electorales. Esto cuando se trata de proyectos de ley de iniciativa exclusiva del Presidente.

Materias de Ley y Pretendida Limitación

Situación en la CPR de 1925

La CPR de 1925 no enumeraba taxativamente las materias de ley. Esto hacía que las materias de ley señaladas en la CPR de 1925, en su artículo 72, con una lista de materias, no fueran las únicas que el legislador podía regular. Por eso se decía que la CPR de 1925 había fijado un **dominio legal mínimo**, es decir, la CPR había señalado el contenido mínimo que el legislador podía regular, pero no el máximo. Entonces no se sabía con exactitud cuáles eran todas las materias que podían ser abordadas por la ley. El problema se agravaba porque, en cuanto a las atribuciones del Presidente, las materias propias del reglamento presidencial tampoco estaban señaladas taxativamente en el artículo 72. No eran las únicas materias que el Presidente podía regular por decreto. Por lo tanto, ni el legislador ni el Presidente tenían sus atribuciones taxativamente enumeradas. Ambos podían extender su ámbito de regulación a otras materias que no estaban expresamente enumeradas en la CPR. Esas materias que no estaban identificadas en la CPR ni como materias de ley ni como materias propias del reglamento presidencial, se conocían como **materias de tierra de nadie**.

En esta tierra de nadie se podían dictar normas legales y reglamentarias, y las consecuencias no eran las mismas: si primero se dictaba el reglamento, este corría el riesgo de ser derogado por una ley posterior que regulara la misma materia; y si primero se dictaba la ley, esta, al ser de rango superior, le cerraba el paso al reglamento. Técnicamente, la ley le cerraba la competencia al reglamento. Así, la ley iba cerrando la competencia al reglamento en tierra de nadie.

Situación en la CPR de 1980

Para evitar la incertidumbre que significaba no poder saber con exactitud cuáles eran las materias propias del reglamento o de la ley, la CPR de 1980 intentó cambiar el criterio del **dominio legal mínimo** y adherir a la teoría del **dominio legal máximo**, establecido en el artículo 63. Por lo tanto, no hay otras materias de ley que las señaladas en el artículo 63. Las materias propias de las LOC son taxativas en teoría y en la práctica. Las materias propias de las LQC y LQSC también son taxativas. Estas leyes tienen su contenido determinado en la propia CPR.

Pero cuando llegamos a las materias de ley común, se advierte que son taxativas solo en teoría, no en la práctica. La CPR incurre en un error: se preocupa de determinar las materias de ley común definiendo su contenido. Pero al llegar al número 19, cambia de criterio y ya no determina el contenido de las materias de ley común en cuanto a su contenido. Recurre a una fórmula muy genérica. En efecto, el numeral 20 establece que son materias de ley... N° 20: todas las demás normas de carácter general y obligatorias que establezcan las bases esenciales de un ordenamiento jurídico, es decir, cuando se deba establecer una norma general y obligatoria.