Stato Sociale: Evoluzione dall'Uguaglianza Formale alla Garanzia dei Diritti Materiali

Dall'Uguaglianza Formale alla Necessità di Condizioni di Vita Minime: La Nascita dello Stato Sociale

Il concetto di uguaglianza materiale emerge in contrapposizione all'uguaglianza formale. Lo Stato liberale di diritto si caratterizzava per l'uguaglianza formale davanti alla legge. Mentre nell'Antico Regime ogni ceto sociale (borghesia, clero, nobiltà) aveva leggi e tribunali propri, lo Stato liberale di diritto affermò il principio di un'unica legge, generale e astratta, applicabile a tutti indistintamente. Una legge per tutti, e tutti uguali davanti alla legge. Questa è l'uguaglianza formale: una conquista rispetto allo Stato assoluto, ma insufficiente.

Si rese necessario passare dall'uguaglianza formale a un'uguaglianza materiale, reale ed efficace. Si comprese che i diritti personali, le libertà (conquistate nello Stato liberale) e i diritti di partecipazione politica (affermati nello Stato democratico) hanno senso solo se esistono precondizioni materiali che garantiscano a tutti i cittadini un minimo vitale. Se il costituzionalismo liberale lottò contro il potere arbitrario e quello democratico per i diritti politici e l'ampliamento del suffragio universale, il costituzionalismo sociale si batterà per una maggiore giustizia sociale, al fine di impedire lo sfruttamento delle classi più svantaggiate.

Contesto Storico e Sociale

Il contesto economico è segnato dalla Rivoluzione Industriale. Questa rivoluzione provoca profondi cambiamenti sociali: aumento della popolazione, trasformazione della geografia umana con il passaggio da una società agricola e rurale al fenomeno dell'urbanizzazione e alla nascita delle grandi città. Questo è importante perché, mentre nelle società agrarie era possibile una certa autosufficienza, nelle grandi città cresce l'interdipendenza e sorgono difficoltà nel garantire l'esistenziale minimo. Questo, unito all'emergere di un proletariato urbano nel XIX e XX secolo, solleva la cosiddetta questione sociale.

Si passa da uno Stato caratterizzato da una sola classe dominante (la borghesia, protagonista delle rivoluzioni liberali) a uno Stato con una pluralità di classi. Non era più sostenibile che una sola classe detenesse il potere. Emergono i movimenti sindacali e i partiti politici di massa (operai, socialisti, comunisti). Questi partiti non sono solo gruppi parlamentari, ma organizzazioni radicate socialmente, che pongono come denominatore comune la lotta di classe.

Bisogna anche riconoscere che lo Stato sociale nasce come reazione e sotto la pressione di modelli alternativi e antagonisti, come lo Stato fascista e lo Stato comunista. La minaccia alla sopravvivenza dello Stato liberale di diritto lo costrinse a modificare il proprio modello. Questi modelli alternativi spinsero la borghesia a cercare di alleviare le disuguaglianze sociali attraverso procedure riformatrici, non violente, per evitare sia il fascismo sia la rivoluzione comunista.

La Posizione dello Stato nel Welfare State

La borghesia, promotrice delle rivoluzioni liberali del Settecento, plasmò il costituzionalismo liberale a sua misura, per soddisfare le esigenze del sistema economico liberale. Lo Stato liberale era uno Stato minimo, limitato a salvaguardare la proprietà privata e la libertà di commercio e industria, fondamenti della società borghese. Svolgeva funzioni essenziali per il modello capitalistico (funzione monetaria, regolamentazione dei negozi giuridici privati) e manteneva l'ordine e la sicurezza (Stato gendarme), considerati essenziali per la libertà individuale.

Di conseguenza, nel costituzionalismo liberale, i poteri pubblici non interferivano nell'economia, confidando nell'autoregolazione del mercato. La concezione liberale prevedeva che i processi sociali si risolvessero autonomamente attraverso il libero gioco delle forze di mercato. Se i problemi sociali non si risolvevano, si era disposti a pagarne il prezzo, poiché la libertà e l'assenza di interferenza statale erano considerate prioritarie.

Il Superamento della Visione Liberale

Tuttavia, questi principi entrarono in crisi:

• Il bene comune non è il risultato della generazione spontanea. Nella società industriale, gli interessi dei gruppi sociali entrano in conflitto e il libero gioco delle forze sociali favorisce l'egemonia dei più forti sui più deboli.
• Le capacità e lo sforzo personali non sono sufficienti a garantire uno sviluppo equilibrato dei diversi gruppi sociali.
• Il principio di uguaglianza del costituzionalismo liberale, inteso come mera uguaglianza formale, non elimina le disuguaglianze sociali reali. I cittadini sono uguali davanti alla legge, ma non nella realtà. Diventa essenziale un intervento per equiparare maggiormente le condizioni di vita a livello materiale.

Questo risultato può essere ottenuto solo attraverso l'intervento dei poteri pubblici. La garanzia di un'esistenza materiale dignitosa per i cittadini dipende dall'azione dello Stato, che assume così un nuovo compito: la vigilanza sociale, la rimozione delle barriere sociali e delle discriminazioni per raggiungere una società più giusta (concetto richiamato, ad esempio, nell'art. 9.2 della Costituzione spagnola o nell'art. 3, comma 2 della Costituzione italiana).

Nello Stato sociale, non è sufficiente che i poteri pubblici garantiscano l'uguaglianza formale. Limitarsi a ciò significherebbe congelare le disuguaglianze esistenti a vantaggio dei più privilegiati. La ricerca dell'uguaglianza sostanziale richiede un'azione positiva da parte del legislatore e dell'amministrazione, non solo dei giudici. Questa attività promozionale dei diritti si sviluppa principalmente attraverso l'attività legislativa (ad esempio, con azioni positive o "affirmative action") e l'attività amministrativa, sempre soggetta al principio di legalità.

Teorizzazioni dello Stato Sociale

Il Welfare State modifica le funzioni dei poteri pubblici e l'approccio stesso dello Stato. Si passa da uno Stato liberale, separato dalla società e che concepiva le libertà come limiti al potere statale, a uno Stato sociale che attribuisce ai poteri pubblici il compito di promuovere attivamente i diritti fondamentali. Si passa da uno Stato minimo (Stato gendarme), privo di strumenti per affrontare i problemi sociali, a uno Stato che interviene con mezzi pubblici per raggiungere un'uguaglianza reale ed effettiva.

Diverse categorizzazioni concettuali hanno accompagnato questa evoluzione:

• Forsthoff: Sostenne che lo Stato ha l'obbligo di fornire prestazioni volte a garantire l'"esistenziale minimo" (Daseinsvorsorge), mirando a far coincidere lo spazio vitale nominale con quello effettivo.
• Hesse: Affermò che nello Stato sociale, i diritti della persona e lo Stato passano da una posizione di reciproca esclusione a una di interdipendenza. L'efficacia dei diritti fondamentali dipende dallo Stato, che deve garantire prestazioni sociali (es. benessere, accesso all'istruzione, copertura dei rischi della vita).
• Heller: Coniò la categoria di "Stato sociale di diritto" (sozialer Rechtsstaat) per rappresentare il nuovo ruolo dei poteri pubblici, non solo tenuti a rispettare le libertà individuali, ma anche a preoccuparsi della situazione economica attraverso il riconoscimento dei diritti sociali.

Il concetto di Welfare State diventa così una reazione della borghesia alla gravità dei processi rivoluzionari, trasformando lo Stato di diritto formale in uno Stato di diritto materiale, senza però abbandonare gli elementi fondamentali dello Stato di diritto (come la sottomissione dei poteri pubblici all'ordinamento giuridico). Lo Stato sociale rappresenta un compromesso tra lo Stato liberale e la rottura rivoluzionaria marxista, mantenendo i principi fondamentali del capitalismo.

Le Costituzioni Sociali

Le prime Costituzioni che incorporano elementi sociali compaiono nel periodo tra le due guerre mondiali:

• Costituzione Messicana di Querétaro (1917)
• Costituzione della Repubblica di Weimar (1919)
• Costituzione della Seconda Repubblica Spagnola (1931)

Queste costituzioni rappresentano un grande patto sociale tra le classi medie e i movimenti operai.

Una seconda ondata di costituzioni a carattere sociale si verifica dopo la Seconda Guerra Mondiale:

• Costituzione Francese (1946)
• Costituzione Italiana (1947)
• Legge Fondamentale di Bonn (1949)

La Costituzione Spagnola del 1978, all'art 1.1, afferma che la Spagna è uno Stato sociale e democratico di diritto, che propugna come valori superiori del suo ordinamento giuridico la libertà, la giustizia, l'uguaglianza e il pluralismo politico.

La Manifestazione Storica dello Stato Sociale

Le prime manifestazioni del Welfare State si sono prodotte attraverso l'attività del legislatore, spesso anticipando i testi costituzionali. Inizialmente, si trattava di eccezioni all'ideologia liberale dello Stato minimo.

Prime Aree di Intervento

1. Attività di Beneficenza, Sanità ed Educazione

Servizi pubblici inizialmente limitati, che sono stati progressivamente universalizzati, migliorando gli standard di qualità e gratuità.

2. Diritto del Lavoro

Lo Stato iniziò a regolamentare le condizioni di lavoro nelle fabbriche (lavoro minorile, durata massima della giornata lavorativa – inizialmente 12 ore, riposo settimanale obbligatorio). Questo rappresentò un superamento del dogma civilistico della libertà contrattuale e della parità delle parti, riconoscendo la posizione di debolezza e dipendenza del lavoratore rispetto all'imprenditore. Si limitò l'autonomia contrattuale e si attribuirono ai lavoratori diritti irrinunciabili.

3. Sicurezza Sociale

Sviluppatasi tra il XIX e il XX secolo. Lo Stato impose ai datori di lavoro di assicurare i lavoratori contro i rischi lavorativi (infortuni). L'idea era che se il datore di lavoro beneficiava dell'attività del lavoratore, doveva anche sopportarne i rischi. Si evolse gradualmente:

• Da un modello di assicurazione privata (a carico del datore di lavoro).
• A modelli assicurativi misti (finanziati da datori di lavoro, lavoratori e Stato).
• Fino a un modello pubblico di sicurezza sociale, con garanzia statale, copertura nazionale e un ampliamento progressivo delle prestazioni (non solo infortuni, ma anche sussidi di disoccupazione, vecchiaia, maternità, malattia). Oggi esistono anche pensioni e indennità a carattere non contributivo.

È interessante notare che istituti di sicurezza sociale esistevano anche in Stati autoritari. Ad esempio, in Italia, l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) fu riorganizzato significativamente nel 1935 sotto il regime fascista (pur esistendo leggi precedenti come quella del 1898). Anche in Spagna, durante la dittatura franchista, esisteva un sistema di sicurezza sociale. Questi regimi propugnavano un'ideologia corporativa di collaborazione tra lavoratori e datori di lavoro.

Dopo la Seconda Guerra Mondiale, diversi governi democratici stabilirono sistemi avanzati di welfare, sanità pubblica e sicurezza sociale. Esemplari furono i governi laburisti britannici (1946-1950), che implementarono il modello delineato nel Rapporto Beveridge. Notevoli sono anche i modelli degli Stati nordici (Danimarca, Svezia, Norvegia), caratterizzati da ampie prestazioni pubbliche finanziate da un sistema fiscale molto progressivo.

Il modello sociale degli Stati comunisti, come quello degli Stati autoritari, rappresentava un'alternativa allo Stato liberale di diritto. Tuttavia, la mancanza di democrazia impedisce una valutazione comparabile del livello di vita e benessere sociale effettivo rispetto al mondo occidentale.

4. Servizi Pubblici Essenziali (Utilities)

Lo Stato iniziò a gestire o regolare servizi come quello postale, telefonico, energetico e televisivo. Inizialmente, questi servizi economici pubblici furono sviluppati in regime di monopolio statale o tramite concessioni a privati. Il concetto di servizio pubblico (service public), nato in Francia (Duguit, Hauriou), è centrale in questa evoluzione. Ciò che in tedesco è chiamato Daseinsvorsorge (cura dell'esistenza), in Francia è legato al concetto di servizio pubblico. Un esempio è l'articolo 128 della Costituzione spagnola, che consente di riservare al settore pubblico risorse o servizi essenziali, specialmente in caso di monopolio, e prevede l'intervento dello Stato in imprese quando lo richieda l'interesse generale.

5. Intervento nell'Economia

La crisi economica del 1929 e la successiva Grande Depressione dimostrarono che l'autoregolazione del mercato (leggi della domanda e dell'offerta) non era sufficiente a garantire la crescita economica e un adeguato livello occupazionale. Divenne necessario un maggiore intervento pubblico, con politiche di spesa anticicliche. Lo Stato iniziò a intervenire nell'economia, limitando la libertà d'impresa e la proprietà privata per promuovere la trasformazione economica e sociale. Questo è evidente nel Titolo VII della Costituzione spagnola ("Economia e Finanza"), ad esempio nell'articolo 128.1 ("Tutta la ricchezza del Paese nelle sue diverse forme e qualunque ne sia la titolarità è subordinata all'interesse generale") e negli articoli 130-133.

Cambiamenti Strutturali

6. Modello di Amministrazione

L'attribuzione di nuove funzioni ai poteri pubblici richiese una modifica del modello amministrativo. L'amministrazione dello Stato sociale, chiamata a rimuovere ostacoli e promuovere l'uguaglianza, non poteva essere la stessa dello Stato liberale (che si limitava a non interferire) o dello Stato assoluto (che permetteva particolarismi).

• Lo Stato liberale instaurò un modello centralizzato (ispirato al modello napoleonico, gerarchico) per garantire l'uguaglianza formale, abolendo i particolarismi.
• Lo Stato democratico, riconoscendo l'autonomia politica a regioni e comuni, portò a un decentramento politico.
• Lo Stato sociale introdusse un decentramento funzionale: i poteri pubblici crearono enti e istituzioni specifiche (enti pubblici, società a capitale pubblico) per svolgere determinate funzioni amministrative.

7. Primato del Diritto Pubblico

Si assiste a un'espansione del diritto amministrativo, che attribuisce all'amministrazione una serie di poteri e privilegi (potestà amministrative) nei suoi rapporti con i cittadini, giustificati dall'interesse pubblico.

8. Riconoscimento dei Gruppi Sociali

A differenza dello Stato liberale, che si concentrava sull'individuo, lo Stato sociale riconosce il pluralismo sociale e la rappresentanza degli interessi collettivi. Coinvolge attivamente organizzazioni come sindacati, associazioni imprenditoriali e partiti politici. Un esempio è la forza normativa riconosciuta ai contratti collettivi di lavoro.

Problemi Attuali dello Stato Sociale

Lo Stato sociale comporta una spesa pubblica elevata, che può raggiungere occasionalmente tra il 30% e il 50% del PIL. Questo pone diversi problemi:

• Sostenibilità finanziaria: La necessità di equilibrare i conti pubblici può portare a tagli delle prestazioni sociali. L'alternativa è aumentare le entrate fiscali, il che a sua volta può influenzare negativamente l'attività economica.
• Efficienza: Si discute se l'iniziativa pubblica nell'economia e nei servizi sia meno efficiente di quella privata.

Lo Stato Sociale e la Dogmatica dei Diritti Fondamentali

Il concetto di Stato sociale influenza la concezione dogmatica dei diritti fondamentali in tre modi principali:

1. Duplice Dimensione dei Diritti di Libertà

Nello Stato sociale, i diritti di libertà (eredità dello Stato liberale) non sono concepiti solo come diritti negativi (diritti *contro* lo Stato, che impongono un obbligo di astensione ai poteri pubblici), ma acquisiscono anche una dimensione oggettiva e prestazionale. Comportano un obbligo per i poteri pubblici di agire positivamente per garantirne l'effettiva realizzazione. Tutti i diritti, anche quelli classicamente intesi come libertà (es. libertà personale, art. 17 Cost. spagnola), possono avere una componente prestazionale. Ad esempio, l'articolo 25 della Costituzione spagnola stabilisce che le pene detentive devono essere orientate alla rieducazione e al reinserimento sociale, implicando un'attività positiva dello Stato.

2. Riconoscimento dei Diritti Economici e Sociali

Se lo Stato liberale riconosceva i diritti di libertà e lo Stato democratico i diritti politici, lo Stato sociale aggiunge al catalogo dei diritti fondamentali i diritti economici e sociali. Esempi includono:

• Il diritto all'istruzione (art. 27 Cost. spagnola), che include un'istruzione di base obbligatoria e gratuita.
• La libertà sindacale (art. 28 Cost. spagnola).
• Il diritto di sciopero (art. 28 Cost. spagnola).
• Il diritto alla contrattazione collettiva e la forza vincolante dei contratti collettivi (art. 37 Cost. spagnola).
• Il diritto alla salute: La Costituzione spagnola (art. 43) lo menziona principalmente come principio guida della politica sociale ed economica, non come diritto fondamentale pienamente giustiziabile. Tuttavia, si potrebbe derivare un diritto all'assistenza sanitaria dalla dimensione oggettiva del diritto alla vita. In generale, il diritto alle cure sanitarie è più chiaramente definito dal legislatore. La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, invece, riconosce più esplicitamente diritti economici e sociali (es. art. 35: diritto alla protezione della salute; art. 34: diritto alla sicurezza sociale e all'assistenza sociale per maternità, malattia, infortuni, dipendenza, vecchiaia, disoccupazione).

3. Costituzionalizzazione dei Principi Guida della Politica Sociale ed Economica

Lo Stato sociale si caratterizza per l'incorporazione nelle Costituzioni di principi guida per la politica sociale ed economica. Nella Costituzione spagnola, si trovano nel Capitolo III del Titolo I (articoli 39-52). Questi principi non configurano diritti soggettivi direttamente azionabili davanti ai tribunali, ma rappresentano un mandato per i poteri pubblici (legislatore, amministrazione) che deve orientarne l'attività. Possono essere classificati in tre gruppi:

• Principi di politica economica, lavorativa e sociale (es. art. 40: equa distribuzione del reddito, piena occupazione, stabilità economica; formazione e riqualificazione professionale; sicurezza e igiene sul lavoro; difesa dei consumatori e degli utenti).
• Tutela di specifici gruppi sociali (es. art. 39: protezione della famiglia e dell'infanzia; art. 41: sicurezza sociale; art. 42: lavoratori emigrati; art. 48: giovani; art. 49: persone con disabilità fisiche, psichiche e sensoriali; art. 50: anziani).
• Diritti di "ultima generazione" o obiettivi sociali (es. art. 43: diritto alla protezione della salute, educazione fisica, sport, adeguato utilizzo del tempo libero; art. 44: accesso alla cultura e alla ricerca; art. 45: diritto a un ambiente idoneo; art. 46: conservazione del patrimonio storico, culturale e artistico; art. 47: diritto a un alloggio degno e adeguato).

Questi principi, pur non essendo diritti soggettivi pienamente giustiziabili secondo la Costituzione, vincolano i poteri pubblici e richiedono una normativa di sviluppo per la loro attuazione.