Struttura e Classificazione degli Enti Pubblici e Soggetti Amministrativi

1. La Personalità Giuridica Pubblica e la Tecnica di Personificazione

La personificazione di organizzazioni amministrative è una tecnica coniata in Europa a seguito dell'accumulo di tre idee fondamentali:

1. La metafora organismica: descrive simbolicamente lo Stato come simile a un corpo umano (idea degli organi).
2. La tesoreria integrata: incarnazione strumentale del potere pubblico, con la quale si è tentato di applicare la legge in parte, al solo scopo di garantire la conformità agli obblighi patrimoniali.
3. Il concetto di Corona: ha assunto caratteristiche molto simili al Tesoro, con l'intento di limitare i poteri di cui dispone il monarca del regno e gli elementi chiave del potere pubblico.

2. Tipologia e Classificazioni Dogmatiche delle Persone Giuridiche Pubbliche

Dal punto di vista del diritto positivo, dobbiamo tenere a mente che non esiste un unico soggetto pubblico, ma molti. Vi è una vera e propria galassia di governo incarnata, con una molteplicità di tipi.

a) Enti Pubblici e Privati

I criteri di distinzione sono molto diversi. I principali sono:

• L'approccio del fine: la natura delle persone giuridiche è determinata dalla natura pubblica o privata degli scopi che esse perseguono (approccio dell'attività).
• L'approccio dei privilegi: l'ente pubblico è caratterizzato dal detenere poteri pubblici, tipici del potere di imperium dello Stato.
• Il criterio della creazione o interferenza dello Stato: sono enti pubblici quelli creati dallo Stato o da altre entità territoriali.
• Il criterio della forma: un ente è privato quando adotta per la sua costituzione una forma tipica di personificazione del diritto privato.
• Il criterio del quadro: un ente merita considerazione pubblica quando è incorporato o inquadrato in un complesso strutturale di un ente pubblico.

Altri criteri principali su cui il sistema potrebbe basarsi sono due: la modalità di costituzione e il regime giuridico a cui sono soggetti gli organi di governo. La legge tradizionale amministrativa ha assunto che gli enti pubblici dovrebbero essere costituiti in una forma di personificazione di diritto pubblico e amministrativo. Al contrario, i soggetti privati dovrebbero essere costituiti in forma di personificazione privata, guidati solo dal diritto privato.

b) Enti Territoriali e Non-Territoriali

Questa distinzione nasce nella dottrina tedesca del diciannovesimo secolo, nel tentativo di adattare e perfezionare il concetto tradizionale di entità aziendali in persone giuridiche pubbliche. Riconoscendo la base delle imprese statali o associazioni e comuni, è sembrato indispensabile trovare una sottocategoria nel genere della società, che tentasse di identificarsi con l'elemento del territorio.

Il concetto di autorità locali è stato oggetto di revisione critica da parte dei membri della scuola di Vienna, che hanno dimostrato che il territorio non poteva essere considerato legalmente come elemento strutturale dello Stato. Le competenze di ogni ente pubblico agiscono su un dato territorio e sulle persone che si trovano in quel territorio. Il terreno ha un ruolo identico per tutti gli enti pubblici, per cui la distinzione non ha validità.

La distinzione tra enti territoriali e non territoriali continuò ad essere utilizzata dalla generalità della dottrina, perché la classifica si riferisce a una differenziazione del tutto necessaria. È necessario distinguere tra una serie primaria di entità politiche e il resto. Ciò che accade è che i criteri di distinzione, basati sull'essenza o sull'incidenza del territorio, sono scarsamente selezionati. Non vi è nulla di male nel continuare a usare questa classificazione se si è consapevoli dell'imperfezione del criterio distintivo originale e del fatto che la distinzione tra gli insiemi di entità deriva da vari altri fattori.

3. Le Autorità Pubbliche in Spagna

A) Entità Politiche Primarie ed Enti Strumentali: Caratteri Generali

Una prima categoria di soggetti pubblici corrisponde a quelle tradizionalmente conosciute come enti o autorità locali: esse sono le entità politiche primarie. Accanto a ciascuna di esse vi è un'intera galassia di soggetti giuridici, creati e dipendenti dalle entità politiche primarie per la gestione decentrata delle loro funzioni. La loro caratteristica comune è quella di essere strumenti operativi, o filiali delle autorità politiche primarie, da cui il soprannome di enti strumentali.

Le caratteristiche distintive di entrambe le categorie sono quattro:

1. Organizzazione: I soggetti politici primari sono generalmente strutturati sotto formule democratiche che rappresentano le persone. Gli organismi strumentali sono strutturati in formule burocratiche di gestione.
2. Ambito Personale: L'entità politica primaria opera su tutte le persone che sono fisicamente situate sul loro territorio. Gli enti strumentali, invece, dirigono la loro attività, di solito, solo verso persone o collettivi identificati in settori obiettivi specifici.
3. Scopo (Principio di Specialità vs. Generalità): Gli organismi strumentali sono governati dal principio di specialità; sono costituiti per svolgere una funzione o un insieme di funzioni definite e specifiche, al di fuori delle quali non hanno competenza per agire. Le entità politiche primarie si basano sul principio della generalità e sulla natura potenzialmente espansiva dei loro fini.
4. Mezzi: La supremazia naturale delle entità politiche primarie implica che esse sono titolari originali dei poteri pubblici (come il potere di regolamentare, l'autorità fiscale, l'autorità espropriante, l'autorità di sanzionare, l'autorità di pianificazione, ecc.). Poteri che solo raramente possono essere esercitati dagli enti strumentali.

B) Le Entità Politiche Primarie più Importanti

Per determinare quali siano le entità politiche primarie nella normativa positiva spagnola, è necessario distinguere i tre livelli territoriali nella struttura dello Stato:

Livello Statale

La questione di quale sia il principale organismo politico, la personificazione del livello territoriale, è stata molto polemica. La Costituzione spagnola (CE) sembra attribuire una personalità all'apparato statale o statale nel suo complesso quando parla di "Demanio", di "tasse statali" e di "Stato del debito pubblico". La legislazione ordinaria sembra aver scelto una via diversa, dando personalità solo all'amministrazione statale. La critica principale è che si dimentica che nello Stato coesistono, con l'amministrazione, un insieme di organi costituzionali, personale e beni. L'entità politica primaria dello Stato è lo Stato stesso, inteso come l'insieme di tutte le organizzazioni pubbliche a livello nazionale.

Livello Regionale (Comunità Autonome - CCAA)

Istituito dalle Comunità Autonome, presenta un problema simile al precedente. Sebbene la CE attribuisca esplicitamente lo status giuridico alle CCAA, la questione è se la personalità sia attribuibile al totale complessivo per ciascuna organizzazione CCAA o all'amministrazione di ciascuna di esse. Alcune tesi hanno scelto di personificare il governo regionale, altre la tesi opposta. Le leggi di governo e amministrazione di tutte le comunità hanno unanimemente riconosciuto lo status giuridico unico dell'Amministrazione Autonoma rispettiva.

Livello Locale

La concessione formale della personalità giuridica è, per quanto riguarda i comuni e le province interessate, nella stessa CE. Nulla è detto in essa circa la personalità delle isole, né nella LBRL (Legge di Base del Regime Locale). Qui sorge la domanda circa l'attribuzione della personalità giuridica a tutte o parte delle autorità locali.

C) Gli Organismi Strumentali

Accanto alla struttura verticale delle entità politiche primarie, si dimostra l'esistenza di una serie di personificazioni legali dipendenti da quelle. Il loro carattere strumentale è caratterizzato da una straordinaria eterogeneità. L'organismo strumentale è il mondo della diversità, dell'originalità e dell'unicità. Si è cercato di distinguere:

1. Personificazioni Strumentali a Carattere Aziendale

Sono organizzazioni quantitativamente minoritarie e rispondono all'associazione dei diversi enti pubblici. I due tipi principali sono le associazioni comunali e i consorzi.

2. Personificazioni Strumentali Istituzionali

• Enti Pubblici di Gestione: Prevede tre tipi diversi, la cui unica caratteristica comune è di essere resi pubblici in una forma di personificazione: gli enti autonomi, le entità commerciali e gli enti pubblici di gestione della sicurezza sociale.
• Aziende Pubbliche Commerciali: Queste entità sono organizzate sotto forma privata di personificazione, e create dall'amministrazione dello Stato, dalle CCAA e dagli enti locali per svolgere attività di tipo industriale o commerciale.
• Fondazioni Pubbliche: Ipotesi che comprendono un insieme eterogeneo di persone giuridiche stabilite da un ente pubblico sotto la fondazione privata.

4. La Capacità delle Istituzioni Pubbliche e i Limiti

a) Le Caratteristiche Generali della Capacità

Le autorità pubbliche, in quanto persone giuridiche, hanno la capacità giuridica (capacità di essere generico) e la capacità di agire legalmente. Questa capacità presenta tre caratteristiche principali:

1. È regolata dal principio di generalità nelle entità politiche primarie, che possono intraprendere qualsiasi attività legale volta ad attuare i valori e i principi sanciti costituzionalmente. Gli enti strumentali, invece, sono ispirati al principio di specialità, e le loro attività sono limitate a quelle espressamente conferite dalle loro norme regolamentari.
2. La capacità delle autorità pubbliche non si limita ad alcun particolare ramo del diritto: possono compiere ogni sorta di azioni, sia di diritto pubblico che di diritto privato, a meno che le norme non stabiliscano diversamente o siano impedite dal sistema legale.
3. Non esistono, tra le amministrazioni pubbliche, casi di capacità limitata o ristretta imposta giuridicamente. L'atto di un ente non è valido senza l'autorizzazione o successiva approvazione di un altro ente.

La capacità degli enti pubblici è limitata da una serie di vincoli, sconosciuti al diritto privato, derivanti dalla necessità di agire.

b) I Limiti Derivanti dal Principio Giuridico

Il principio giuridico della "completa sottomissione alla legge e al diritto" che caratterizza il nostro sistema costituzionale di governo prevede due tipi di vincoli o limiti alla capacità:

• Limiti formali: Sono la necessaria autorizzazione legislativa prima di agire normativamente nei settori riservati alla legge, e l'adozione di ogni azione che comporti la rimozione o la limitazione della libertà o di qualsiasi posizione giuridica dei cittadini.
• Limiti sostanziali: Il "pieno rispetto della legge e del diritto" implica che, mentre la capacità delle persone private è la capacità di agire liberamente (anche arbitrariamente), la capacità degli enti pubblici è legata all'applicazione del sistema di regolamentazione e all'esercizio di determinati scopi.

c) I Limiti Derivanti dalla Ripartizione delle Competenze

Sono anche importanti i limiti imposti alla capacità degli enti pubblici dal sistema di distribuzione dei poteri stabilito dal testo costituzionale. Dal punto di vista della capacità, essa è delimitata da due fattori: i poteri materiali o regolamentari attribuiti a ciascuno dei livelli di enti territoriali e l'interesse primario che tutte le azioni specifiche sono destinate a soddisfare.

5. Gli Organi Amministrativi

A) Concetti Giuridici e Dogmatici

Le amministrazioni pubbliche sono strutturate in una rete di unità funzionali astratte, ognuna delle quali è affidata alla realizzazione di un insieme di funzioni o compiti. Queste funzioni sono gestite da e sotto la responsabilità di un individuo o di un collegio che ha la direzione e la leadership del gruppo.

Nel linguaggio giuridico, il nome di organi di amministrazione si riferisce a tutte e ciascuna di queste unità funzionali astratte, con tutti i loro componenti interni, qualunque sia il loro livello e il tipo di funzioni. Per stabilire gli elementi strutturali di base dell'Amministrazione Generale dello Stato, si differenziano in modo appropriato gli organi e le semplici unità amministrative.

6. Gli Amministrati (o Cittadini)

1. Un Concetto Ambiguo e Discusso

Qualsiasi rapporto giuridico di diritto amministrativo dovrebbe avere, come uno dei suoi soggetti, la Pubblica Amministrazione, e l'altra parte del rapporto dovrebbe essere un privato. L'Amministrazione sembra essere un soggetto attivo e potente, dotato di poteri che colpiscono la sfera giuridica del soggetto privato.

Ci sono diversi punti di vista che mettono in discussione questa visione:

• Non solo i privati sono la controparte soggettiva dei rapporti amministrativi (lo sono anche persone giuridiche private e organizzazioni prive di personalità giuridica).
• I rapporti di diritto amministrativo non sono necessariamente tra un'Amministrazione e un privato. Sono più numerosi e frequenti i rapporti giuridici in cui entrambe le parti sono soggetti pubblici, e ci sono rapporti tra privati di diritto pubblico.
• È inesatto considerare i soggetti privati come semplici soggetti passivi dei poteri di governo. Le persone giuridiche sono titolari di situazioni giuridiche o di potere attivo contro l'Amministrazione.

Per il diritto amministrativo, l'amministrato è ogni soggetto di diritto o cittadino che si rivolge per l'esercizio di un potere o di un diritto legale, di cui un'autorità pubblica vanta la posizione dominante.

2. Le Categorie Dogmatiche degli Amministrati

a) L'Intensità dei Vincoli: Amministrato Semplice e Qualificato

La distinzione tra le categorie di amministrato semplice e amministrato qualificato è una delle più tradizionali del diritto amministrativo. La posizione in cui si trovano gli amministrati comporta poteri e doveri reciproci di varia intensità:

• Quando questa posizione è generica per tutti gli altri cittadini, non essendo qualificata da alcuna nota speciale, si parla di amministrato semplice, il cui rapporto con l'Amministrazione è chiamato rapporto generale di potere.
• Esiste un certo rapporto in cui il legame dell'amministrato con l'Amministrazione deriva da un particolare rapporto giuridico e più intenso, causando una serie di poteri e funzioni particolarmente forti: si parla del cittadino come amministrato qualificato, il cui rapporto con l'Amministrazione è un rapporto speciale di potere.

Non basterebbe poco per mettere in guardia sulle incongruenze tecniche e la discutibile carica politica che ha questa classificazione. Il concetto di relazione generale del potere è del tutto negativo, e il suo contenuto è definito con riferimento a elementi illustrativi. È impossibile sapere quante competenze generiche, nella maggior parte dei casi, siano speciali o generali. Questa tipologia è stata costruita dalla dottrina tedesca della fine del XIX secolo come una procedura tecnica per aggirare la riserva di legge nel diritto interno dell'organizzazione amministrativa. Sembra chiaro che queste categorie non possono essere accettate senza obiezioni serie e un perfezionamento nel diritto positivo.

La nostra amministrazione ha poteri non solo espressi, ma anche poteri impliciti o inerenti, derivati naturalmente da altre deleghe generiche, che autorizzano l'Amministrazione a imporre comportamenti particolari, positivi o negativi, in modo imprevisto. Ciò si verifica sia nel rapporto generale che nei rapporti speciali di potere. L'unica differenza è che il disegno dei poteri del governo nel cosiddetto rapporto speciale è inevitabilmente più ambiguo, generico e flessibile.

b) Il Carattere Generale del Collegamento Territoriale

Prima di tutto dobbiamo distinguere tra cittadini e stranieri. Questa classificazione è stata estesa alle restanti entità politiche primarie o territoriali al di sotto dello Stato, portando in ciascuno di esse a uno statuto specifico ascrittivo: nazionalità, appartenenza allo Stato, cittadinanza regionale, o l'appartenenza a una Comunità Autonoma determinata, e la residenza o l'appartenenza a un particolare comune.

Dobbiamo distinguere la sua struttura o natura. In termini di struttura, tale status è caratterizzato da tre note:

• È uno status personale, ossia uno status permanente inerente alla persona e che rimane invariato per il semplice fatto che questa lascia fisicamente il territorio dell'ente rispettivo.
• È uno status globale, ma non onnicomprensivo: la sua efficacia non si estende a tutte le situazioni giuridiche che possono riguardare un soggetto, ma solo a quelle disciplinate dalla legge di diritto pubblico.
• È decrescente di intensità, perché le sue conseguenze giuridiche sono più basse man mano che ci si muove lungo la scala spaziale, e la sua acquisizione e perdita si riduce progressivamente in quanto l'ambito territoriale dell'ente rispettivo.

Il contenuto dello status è, tuttavia, un po' più difficile da chiarire. Nel piano attivo, la cittadinanza o la rispettiva appartenenza a un ente dà diritto a entrare nei loro organi direttivi, eleggendo i loro componenti. Nel piano passivo, ciascuno di essi comporta lo stato di applicazione generica dei proprietari del sistema di regolamentazione o di sottosistema del soggetto a cui appartengono.

3. La Capacità degli Amministrati e le Cause Modificative

La capacità dei soggetti privati nell'ambito dei rapporti amministrativi presenta differenze molto significative rispetto al diritto privato, che possono concentrarsi su due aspetti:

• La costituzione della capacità di agire: i requisiti sono definiti con maggiore rigore nel diritto amministrativo rispetto al diritto privato.
• I limiti di tale capacità di agire: nel diritto privato, lo schema di limitazioni è generico e le sue cause sono strettamente nominali sotto la protezione giurisdizionale.

Le cause modificative più importanti sono tre:

1. La Cittadinanza: Continua a essere motivo di esclusione dei cittadini stranieri in numerosi rapporti giuridici, come il suffragio attivo e passivo alle elezioni generali, lo status di funzionario pubblico e l'occupazione di molti uffici pubblici (come ministro o magistrato della Corte Costituzionale).
2. L'Età: Gioca un ruolo ancora importante, sia nel suo minimo che nel suo massimo. Sulla regola dell'età minima, gestisce la maggiore età di 18 anni, ma a volte richiede maggiore età per l'accesso ad alcune professioni. L'età massima (es. 65 anni) funziona come un limite per l'esercizio delle funzioni pubbliche.
3. Malattia o Disabilità Fisica o Mentale: Nelle sue varie forme, ha una multi-efficacia. Può agire come un fattore di prevenzione, di modifica o di cessazione dei rapporti giuridici, o come condizione preliminare per la fruizione di determinati servizi.