Sovranità statale, pubblica amministrazione e atti amministrativi

Sovranità statale e potere esecutivo

Lo Stato italiano esercita la sovranità attraverso tre poteri: il potere legislativo, che fa le leggi soprattutto attraverso il Parlamento; il potere esecutivo, che applica le leggi attraverso il Governo; e il potere giudiziario, che giudica chi non rispetta le leggi attraverso la Magistratura.

Il Governo esercita il potere esecutivo e svolge tre funzioni principali.

Funzione di indirizzo politico

La funzione di indirizzo politico consiste nello stabilire gli obiettivi della politica italiana e decidere come realizzarli. Il Governo, per esempio, applica il programma approvato dal Parlamento, prepara i disegni di legge e presenta proposte al Parlamento. Se il Parlamento non è d’accordo con il Governo, può votare una mozione di sfiducia e, se viene approvata, il Governo deve dimettersi.

Funzione amministrativa

La funzione amministrativa consiste nel mettere in pratica gli obiettivi politici attraverso la Pubblica amministrazione, che organizza servizi utili ai cittadini, come scuola, sanità e sicurezza.

Funzione normativa

La funzione normativa permette invece al Governo, in alcuni casi, di creare norme con forza di legge. Il decreto-legge viene emanato in casi urgenti e deve essere approvato dal Parlamento entro 60 giorni, altrimenti perde efficacia. Il decreto legislativo viene emanato dal Governo dopo una legge-delega del Parlamento, mentre il decreto del Presidente della Repubblica viene preparato dal Governo e firmato dal Presidente della Repubblica. I regolamenti sono norme secondarie e non possono essere in contrasto con le leggi.

Pubblica amministrazione ed enti pubblici

La Pubblica amministrazione è l’insieme degli organi e degli enti che organizzano i servizi per i cittadini. Oltre allo Stato esistono altri enti pubblici, come Regioni e Comuni, che svolgono attività utili alla collettività. Gli enti pubblici hanno autarchia, cioè possono amministrare autonomamente i propri interessi, e autotutela, cioè possono correggere o annullare autonomamente i propri provvedimenti.

L’amministrazione può essere diretta o indiretta. L’amministrazione diretta è svolta direttamente dallo Stato e può essere centrale, quando riguarda tutto il territorio nazionale, come nel caso dei Ministeri, oppure periferica, quando riguarda solo una parte del territorio, come la Questura.

L’amministrazione indiretta è invece svolta da enti diversi dallo Stato. Comprende gli enti territoriali, come Regioni e Comuni, nei quali il territorio è fondamentale e gli organi sono eletti dai cittadini, e gli enti non territoriali, che svolgono compiti specifici e hanno organi nominati dal Governo, come INPS, INAIL e Camere di commercio.

Gli organi della Pubblica amministrazione

Gli organi della Pubblica amministrazione si dividono in organi attivi, consultivi e di controllo.

Gli organi attivi prendono decisioni e adottano provvedimenti per soddisfare i bisogni pubblici. Tra i principali ci sono il Presidente della Repubblica, il Consiglio dei Ministri e i Ministri. Il Presidente della Repubblica svolge funzioni legislative, esecutive e giudiziarie e, per esempio, nomina il Presidente del Consiglio. Il Consiglio dei Ministri decide l’indirizzo politico e amministrativo del Paese, mentre i Ministri applicano le decisioni del Consiglio dei Ministri e dirigono i Ministeri.

Gli organi consultivi aiutano gli organi attivi dando pareri e consigli. Il Consiglio di Stato dà pareri in materia giuridica e amministrativa e giudica sui ricorsi contro le sentenze dei T.A.R.; il C.N.E.L. dà pareri e propone modifiche alle leggi; l’Avvocatura di Stato difende lo Stato nei processi e dà pareri legali alla Pubblica amministrazione.

Gli organi di controllo verificano invece che gli atti della Pubblica amministrazione siano corretti e rispettino la legge. Il principale è la Corte dei conti, che controlla gli atti, la gestione della Pubblica amministrazione e il corretto uso del denaro pubblico.

Ministeri, Agenzie e Prefetture

Il decentramento burocratico consiste nel trasferire alcune funzioni dallo Stato agli organi periferici, che rappresentano lo Stato nelle diverse zone del territorio. L’amministrazione dello Stato è divisa in Ministeri, ognuno dei quali si occupa di un settore preciso, come scuola, salute, difesa ed economia. A capo di ogni Ministero c’è un Ministro. Gli organi politici, cioè Governo e Ministri, stabiliscono gli obiettivi, mentre gli organi burocratici, come dipartimenti e direzioni generali, mettono in pratica le decisioni.

I dirigenti amministrativi organizzano gli uffici e il lavoro e sono responsabili dell’attività amministrativa, della gestione degli uffici e dei risultati ottenuti. Le Agenzie svolgono attività tecniche e pratiche per la Pubblica amministrazione. Hanno una certa autonomia, ma sono controllate da un Ministero. Un esempio è l’Agenzia delle Entrate.

La Prefettura è invece un organo periferico del Ministero dell’Interno, rappresenta il Governo nella provincia, coordina gli uffici periferici dello Stato, collabora con gli enti locali e si occupa dell’ordine e della sicurezza pubblica. Il Prefetto è il rappresentante del Governo nella provincia.

Le Autorità indipendenti controllano alcuni settori pubblici e privati e sono indipendenti dal Governo e dagli organi politici. Servono a proteggere gli utenti, favorire la concorrenza, controllare prezzi e tariffe e verificare la qualità dei servizi. Tra gli esempi ci sono l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, il Garante per la protezione dei dati personali, il Garante per le comunicazioni, la Consob, l’Ivass e l’Autorità per l’energia elettrica.

Gli atti amministrativi

L’atto amministrativo è lo strumento con cui la Pubblica amministrazione esprime la propria volontà e prende una decisione su una situazione. Gli atti amministrativi possono essere di diritto pubblico o di diritto privato. Negli atti di diritto pubblico la Pubblica amministrazione si trova in una posizione superiore rispetto ai cittadini e può produrre effetti anche senza il consenso del destinatario. Negli atti di diritto privato, invece, la Pubblica amministrazione si trova sullo stesso piano dei cittadini e l’atto richiede il consenso dell’altra persona.

Ogni atto amministrativo presenta elementi essenziali ed elementi accidentali. Gli elementi essenziali sono il soggetto, cioè l’organo competente che emana l’atto; il destinatario, cioè la persona a cui è rivolto; la volontà, cioè la decisione di creare l’atto; l’oggetto, cioè ciò su cui agisce l’atto; il contenuto, cioè ciò che stabilisce; lo scopo, cioè il risultato che vuole raggiungere; e la forma, cioè il modo in cui deve essere scritto. Gli elementi accidentali sono invece il termine, la condizione, l’onere e la riserva.

I requisiti dell’atto amministrativo possono essere di legittimità o di efficacia. I requisiti di legittimità riguardano la validità dell’atto e, se mancano, l’atto può essere annullato. I requisiti di efficacia servono invece a far sì che l’atto produca i suoi effetti.

La struttura dell’atto comprende generalmente intestazione, preambolo, motivazione, dispositivo, luogo e data, sottoscrizione, termine e autorità per l’impugnazione. La motivazione è obbligatoria.

I provvedimenti amministrativi devono rispettare il principio di legalità, secondo cui possono essere emanati solo nei casi previsti dalla legge e seguendo i modi stabiliti dalla legge. Se non rispettano la legge, sono illegittimi e possono essere annullati.

Atti vincolati, discrezionali e provvedimenti

Gli atti vincolati sono quelli che la Pubblica amministrazione deve emanare quando si verificano le condizioni previste dalla legge. In questo caso non può scegliere liberamente, ma deve applicare ciò che stabilisce la legge. Gli atti discrezionali, invece, sono quelli per i quali la legge lascia alla Pubblica amministrazione una maggiore libertà di scelta. L’autorità può decidere se emanare l’atto, quale decisione prendere e in che modo intervenire.

I provvedimenti possono essere espansivi oppure restrittivi o ablativi. I provvedimenti espansivi favoriscono la libertà dei cittadini eliminando alcuni limiti e comprendono abilitazioni, permessi, licenze, dispense e nullaosta. I provvedimenti restrittivi o ablativi, invece, limitano la libertà dei cittadini e possono imporre o vietare determinati comportamenti oppure togliere un bene o un diritto a una persona. Tra questi ci sono ordini, espropriazione, requisizione in proprietà e requisizione in uso.

Il procedimento amministrativo

Gli atti non provvedimentali sono atti diversi dai provvedimenti e servono soprattutto come strumenti per svolgere e completare il procedimento amministrativo. Il procedimento amministrativo è l’insieme di atti e operazioni necessari per arrivare a un atto amministrativo perfetto, cioè completo di tutti gli elementi necessari, ed efficace, cioè capace di produrre i suoi effetti.

I principali principi del procedimento sono stabiliti dalla Legge 241/1990. Il principio del giusto procedimento stabilisce che la Pubblica amministrazione deve comunicare agli interessati l’inizio del procedimento, permettere loro di partecipare e dare la possibilità di concludere accordi con i cittadini sul contenuto del provvedimento. Il principio della trasparenza richiede di indicare l’ufficio e il dipendente responsabile, permettere ai cittadini interessati di consultare i documenti amministrativi, stabilire un termine per il provvedimento e spiegare le ragioni dell’atto. Il principio di semplificazione serve a rendere l’attività amministrativa più veloce, semplice ed efficace. La Pubblica amministrazione deve inoltre rispettare il principio di buona amministrazione e il principio di leale cooperazione istituzionale.

Il procedimento amministrativo comprende tre fasi necessarie e una eventuale. Le tre fasi necessarie sono iniziativa, istruttoria e decisoria, mentre la fase eventuale è quella integrativa dell’efficacia.

La fase dell’iniziativa è quella in cui il procedimento viene avviato. Può iniziare d’ufficio, cioè per iniziativa della Pubblica amministrazione, oppure su istanza di parte, cioè dopo una richiesta del cittadino. La fase istruttoria serve a raccogliere le informazioni necessarie, controllare i documenti e valutare gli elementi utili per prendere una decisione. In questa fase possono essere svolte perizie, richiesti pareri, effettuati accertamenti, controlli tecnici e ispezioni, e anche i cittadini possono partecipare. Nella fase decisoria viene presa la decisione finale: l’organo competente esamina i risultati dell’istruttoria, decide il contenuto dell’atto ed emana il provvedimento finale. Il provvedimento è perfetto, perché completo, ma non sempre è già efficace. La fase integrativa dell’efficacia, che è eventuale, serve a rendere efficace il provvedimento attraverso controlli, comunicazione, pubblicazione o notificazione al destinatario.

Responsabile e semplificazione amministrativa

Il responsabile del procedimento è il dipendente della Pubblica amministrazione che si occupa di svolgere l’istruttoria, preparare o adottare il provvedimento finale e svolgere gli altri compiti necessari. La Pubblica amministrazione deve indicare l’ufficio responsabile, rendere pubblica questa informazione, indicare il nome del responsabile e comunicarlo agli interessati.

La semplificazione amministrativa consiste nei cambiamenti che rendono l’attività della Pubblica amministrazione più semplice, veloce ed economica. Serve, per esempio, a diminuire il numero delle fasi, organizzare meglio funzioni e competenze, eliminare gli uffici non necessari e ridurre i tempi del procedimento. Tra i principali strumenti c’è la conferenza di servizi, che permette a più Pubbliche amministrazioni di collaborare per esaminare diversi interessi pubblici, ottenere pareri, autorizzazioni o nullaosta e velocizzare il procedimento. Gli accordi tra Pubbliche amministrazioni servono invece a organizzare le attività svolte da più amministrazioni che collaborano tra loro.

Autocertificazione e silenzio della Pubblica amministrazione

L’autocertificazione permette di sostituire alcuni certificati con una dichiarazione personale. Secondo il testo, possono essere autocertificati la residenza, il titolo di studio e fatti, stati e qualità personali. La dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà è una forma di autocertificazione firmata davanti al dipendente addetto, mentre la dichiarazione in luogo di autorizzazione permette al privato di sostituire l’autorizzazione della Pubblica amministrazione con una propria dichiarazione.

Il silenzio-assenso si verifica quando il silenzio della Pubblica amministrazione vale come accettazione della richiesta del cittadino. In generale, quando la Pubblica amministrazione non prende una decisione entro il termine stabilito, si parla di silenzio della Pubblica amministrazione. In base agli effetti previsti dalla legge, può esserci silenzio-assenso, quando il silenzio vale come accettazione; silenzio-rigetto, quando vale come rifiuto; oppure silenzio-inadempimento, quando la Pubblica amministrazione non decide e il silenzio non vale né come accettazione né come rifiuto.